Notas para una pequeña historia: de la LOGSE a la LOCE (1990-2002)

En 1998, una encuesta patrocinada por el sindicato socialista UGT, afín ideológico al partido que implantó la LOGSE, mostraba un descontento mayoritario hacia la reforma educativa. «La LOGSE, sin muchos apoyos», titulaba un diario nacional al comentar la encuesta[1]. Prácticamente todas las encuestas efectuadas al profesorado –y muy señaladamente al de secundaria– han demostrado hasta la saciedad que la LOGSE no estaba siendo o bien recibida o bien entendida por los profesores. Los más «logsistas», en su afán de encubrir los fallos de la ley, achacaban sus males a la falta de recursos o a que se estaba aplicando mal. Estas dos respuestas, convertidas en verdaderos eslóganes publicitarios, se han repetido hasta la saciedad. Independientemente de que pueda haber algo de razón en estas dos explicaciones, no hay ninguna duda de que la LOGSE ha sido, desde el primer momento una ley altamente polémica y, lo más importante, rechazada mayoritariamente por quienes debían aplicarla. En esas condiciones resultaba muy difícil que la reforma educativa socialista pudiera tener éxito.

La polémica sobre la LOGSE prácticamente no ha disminuido desde el mismo momento que la reforma empezó aplicarse. Tanto, que incluso sus propios impulsores llegaron a reconocer algunos fallos, o interpretaron la nueva Ley como un primer paso hacia una reforma educativa más ambiciosa, la que definitivamente iba a entusiasmar al renuente profesorado. «La LOGSE no es punto de llegada, sino el de partida», afirmaba solemnemente uno de los «padres de la Ley», Àlvaro Marchesi[2]. Y empezaba por reconocer algunos fallos: «uno de los errores que cometimos fue no tratar de forma diferenciada a los centros» . Y sigue enumerando algunos más. No han faltado los defensores a ultranza de la LOGSE, quienes no llegan a reconocer ningún fallo, se han opuesto a cualquier revisión de la misma y se mantienen en la más estricta ortodoxia logsista[3].

Contra la LOGSE se apreciaron muy pronto actitudes contrarias. Desde las más duras hasta las más templadas. «La LOGSE es tremendamente eficaz para disminuir el nivel educativo de la población», manifestaba un prestigioso neurólogo francés en unas declaraciones periodísticas[4]. Profesores y padres empezaban a criticar la LOGSE , aún reconociendo algunos elementos positivos, y planeando algunas alternativas viables. Mientras las encuestas a los profesores de secundaria mostraban un claro rechazo a la Ley, las efectuadas a los padres eran más matizadas. La encuesta del Instituto de Evaluación y Asesoramiento Educativo realizada en 1999, revelaba un bajo índice de satisfacción de los padres sobre la enseñanza de sus hijos[5]. Otra encuesta, del Instituto Opina, daba a la LOGSE un aprobado justito, un 5,5 sobre una escala de 1 a 10. Curiosamente los padres de hijos en la Formación Profesional son los que menos valoraban la LOGSE y eso que la reforma de la FP fue uno de los grandes objetivos de la Ley[6]. Incluso los sindicatos que más habían defendido la LOGSE empezaban a darse cuenta de la situación real: «La LOGSE es una buena ley, pero haremos una crítica para mejorarla», decía el secretario general de la FETE-UGT[7].

Los primeros intentos de reforma, desde la propia LOGSE

A medida que la aplicación generalizada de la LOGSE se fue extendiendo por toda España, las evidencias de sus fallos se hicieron cada vez más manifiestas. El profesorado de secundaria empezó a elevar su voz, forzando un debate sobre la compresividad tal como la entendía la LOGSE y, singularmente, en el segundo ciclo de la ESO, además de evidenciar otros fallos clamorosos, como un Bachillerato de 2 años o el alcance, cada vez más evidente del fracaso escolar o el bajo nivel de los alumnos que terminaban su educación obligatoria.

Las actuaciones del profesorado de secundaria se concretaron en diversas medidas como la proliferación de sindicatos de enseñanza secundaria[8], algo nuevo en el panorama sindical español, la publicación de manifiestos, cartas , artículos de prensa e, incluso, abundantes libros sobre lo que estaba pasando en las aulas de la ESO. Se organizaron debates, mesas redondas, asociaciones de profesores o simplemente movimientos asamblearios marcadamente anti-LOGSE[9]. Los medios de comunicación transmitieron a la opinión pública la sensación de que la LOGSE no funcionaba bien, al hacerse eco de los numerosos debates y polémicas sobre la reforma. No faltaron programas de radio y televisión para debatir la LOGSE. Muchos intelectuales intervinieron en el debate, generalmente criticando la LOGSE. Se trasladó a la opinión pública el debate educativo. Nunca, en España, la educación había generado tal cúmulo de noticias, artículos, debates , polémicas y hasta editoriales de los diarios más prestigiosos del país.

La llegada al gobierno del Partido Popular en 1996 agudizó más el debate, pues el programa electoral de este partido prometía introducir cambios en la aplicación de la LOGSE. La mayoría relativa obtenida en 1996 no permitía cambiar la Ley, pero sí introducir modificaciones en los decretos que la desarrollaban, haciendo una lectura diferente de la realizada, hasta el momento, por el Partido Socialista. El principal proyecto de reforma auspiciado por la Ministra de Educación, Esperanza Aguirre, fue el mal llamado «decreto de Humanidades», que pretendía introducir cambios en el currículum, ante el cúmulo de datos que mostraban el empobrecimiento cultural de los nuevos alumnos de la ESO. El proyecto, politizado en extremo por la oposición, no pudo salir entonces adelante. Se rechazó el borrador del Ministerio, incluso antes de que se convirtiera en un proyecto de Decreto y se impuso desde el Congreso de los Diputados al Gobierno la creación de una Comisión para estudiar la reforma de las Humanidades, presidida por el ex ministro de Educación Juan Antonio Ortega Díaz Ambrona. De todas maneras, sus intenciones y diagnóstico de la situación no estaban muy desencaminados. Al inicio de la nueva legislatura, esta vez con mayoría absoluta del Partido Popular, se volvió a rescatar el famoso decreto que la nueva Ministra Pilar del Castillo negoció con otros grupos parlamentarios, consiguiendo que se convirtiera en dos Reales Decretos Ley, de hecho, una primera reforma de la LOGSE, pero, todavía, sin tocar una letra de la Ley[10].

Lo que sí pudo hacer el Ministerio de Educación en el período 1996-2000 fue propiciar el debate y el diálogo entre la Administración y la comunidad educativa, singularmente el profesorado. Con esta intención, se organizó un gran congreso para debatir lo que estaba pasando en la ESO y analizar propuestas. Entre los días 9 y 11 de diciembre de 1999 se celebraron en Madrid unas jornadas sobre «La Educación Secundaria Obligatoria a debate. Situación actual y Perspectivas»[11], siendo Ministro de Educación Mariano Rajoy y Secretario de Estado de Educación, Jorge Fernández. Se invitaron a profesores de toda España – sindicalistas incluidos—con la única condición de que fueran docentes en activo, es decir, los que dan clase todos los días.

Tuve la oportunidad de asistir a este congreso en que los organizadores me encargaron una ponencia sobre las dificultades de atender a determinados alumnos conflictivos sobre todo en el segundo ciclo de la ESO. El título de la ponencia fue «Soluciones al problema de los objetores escolares», utilizando un concepto, el de «objetor escolar», que luego ha tenido un uso muy amplio al referirse a esta tipología de alumnado que rechaza la educación convencional[12]. En las conclusiones de las jornadas se abogaba claramente por «reformar la reforma», especialmente en el segundo ciclo de la ESO.

Con posterioridad a este congreso y ya en la segunda legislatura con gobierno del Partido Popular, el Ministerio de Educación (ya con Pilar del Castillo al frente de la cartera de Educación e Isabel Couso como Secretaria General de Educación y Formación Profesional) se organizaron otras jornadas, esta vez dedicadas a un tema clave en la ya anunciada «reforma de la reforma»: la dirección y gestión de los centros. En esta ocasión, además de debatir sobre el modelo español de dirección escolar, se pretendía sondear a los asistentes sobre la posible profesionalización de la dirección de los centros públicos. El tema central de las jornadas fue: «En clave de calidad: la dirección escolar», y se celebraron los días 20, 21 y 22 de abril el 2001.

Este congreso fue organizado por el flamante nuevo Instituto Superior de Formación del Profesorado, creado por el nuevo equipo ministerial de Pilar del Castillo, al reconvertir la antigua subdirección general de formación del profesorado en un nuevo organismo dotado de mayor autonomía. El Instituto me encargó una de las conferencias de clausura, precisamente la única de las conferencias plenarias en que se trataba de presentar unas propuestas de cambio de la función directiva. Las ideas que deslicé en esta conferencia no fueron mal recibidas y de hecho no se alejan mucho de las que luego se plasmaron en forma de artículos de la Ley de Calidad[13]. Ideas similares a las que defendí en esta conferencia fueron también expresadas por otros ponentes, como Jesús Burrel, presidente de la Asociación de Catedráticos de Enseñanza Secundaria de Catalunya o Joan Estruch, miembro de la junta directiva de la asociación de cargos y ex cargos directivos de centros públicos de enseñanza secundaria de Catalunya «Axia». Precisamente esta asociación es otro de los frutos del movimiento de profesorado surgido al calor de las polémicas sobre la LOGSE: nació para defender un modelo de dirección profesionalizado, como el existente en la gran mayoría de sistemas educativos europeos[14].

El debate sobre los itinerarios

Durante el período 1996-2000, una gran parte del debate sobre la reforma de la LOGSE se centró en modificar la comprensividad del segundo ciclo de la ESO, introduciendo un cierto margen de optatividad en el ciclo 14-16 años, aprovechando los márgenes de actuación que la propia LOGSE permitía.

La idea de los «itinerarios» fue lanzada, por primera vez, por la federación española de asociaciones de catedráticos de Instituto, ANCABA, y por una de sus asociaciones federadas, la Asociación de Catedráticos de Enseñanza Secundaria de Catalunya, ACESC. Esta última asociación fue la que elaboró un documento detallado con medidas concretas, todas ellas con la especial característica de que cabían dentro del marco legal de la LOGSE. En enero de 1997, la propuesta de ACESC, aún en fase de elaboración, fue motivo de un amplio resumen en las páginas de «La Vanguardia» de Barcelona[15]. En abril de este mismo año, la asociación publicaba un documento en que explicaba detalladamente su propuesta de itinerarios[16]. En junio, el documento era objeto de una presentación pública en el Colegio de Doctores y Licenciados de Catalunya. A partir de este momento, al idea de los itinerarios fue motivo de un gran debate público, más allá, incluso, del círculo de los profesionales de la educación.

El documento de ACESC, después de un detallado estudio del funcionamiento de la LOGSE, especialmente en Catalunya, donde ya se había generalizado su implantación, hacía unas propuestas concretas:

• Diferenciar el primer y segundo ciclo de la ESO, entendiendo el primero en términos generalistas y de transición primaria –secundaria, y el segundo como un ciclo que diversifica el currículo en base a los «intereses y la capacidad de los alumnos»[17].
• Mejorar los criterios de evaluación, aprovechando los escasos medios que ofrece la LOGSE para minimizar la promoción automática.
• De acuerdo con el artículo 23.2 de la LOGSE[18], el establecimiento de alternativas a la enseñanza reglada como «unidades escolares adaptadas», o hacer posible que los alumnos con 16 años cumplidos, aunque no hayan terminado la ESO pudieran acceder a los Programas de Garantía Social.
• Organizar el currículum del segundo ciclo de la ESO en materias más específicas y no en áreas, de acuerdo con las posibilidades abiertas por el artículo 20.3 de la LOGSE[19].

Por último, la propuesta más novedosa era la organización del currículum del segundo ciclo de la ESO en itinerarios, de acuerdo con el artículo 6.1 de la LOGSE:

A lo largo de la enseñanza básica se garantizará una educación común para los alumnos. No obstante. se establecerá una adecuada diversificación de los contenidos en sus últimos años.

Y del artículo 21.1:

Con el fin de alcanzar los objetivos de esta etapa, la organización de la docencia atenderá a la pluralidad de necesidades, aptitudes e intereses del alumnado.

De acuerdo con estas posibilidades abiertas por la propia LOGSE, el documento de la Asociación de Catedráticos proponía tres itinerarios en el segundo ciclo, concretamente en 4º de ESO:

• Una modalidad orientada al Bachillerato
• Una modalidad orientada a la Formación Profesional
• Una modalidad denominada «generalista» orientada a la inserción a la vida profesional.

La propuesta de ACESC basaba los itinerarios en la optatividad de algunas materias. El documento mantenía un tronco común de asignaturas comunes a todos los alumnos, independientemente del itinerario escogido[20] y otras materias en función del itinerario elegido. Estas materias «de itinerario» eran: Matemáticas (de las que se proponían dos modalidades), Física y Química, Latín, Tecnología, Cultura Clásica, para los itinerarios pre-Bachillerato y pre-Formación Profesional. Para el itinerario «generalista», el documento no hacía una propuesta detallada ya que consideraba que debía tener una optatividad muy amplia y dejarla a criterio de los centros, según la tipología del alumnado.

La comparación de esta propuesta –que incluía también una posible distribución horaria— con los itinerarios posteriormente establecidos en la Ley de Calidad ofrece bastantes similitudes y algunas diferencias. Similitudes: los itinerarios pre-Bachillerato y pre-Formación Profesional, coinciden a grandes rasgos con el itinerario Científico-Humanístico (en 3º de la ESO, desdoblado en dos en 4º ) y el «Tecnológico». El itinerario «generalista» de la propuesta es un esbozo de los programas de iniciación profesional que la LOCE permite cursar a partir de los 15 años. La principal diferencia es que el documento de la Asociación de Catedráticos preveía itinerarios en 4º de ESO y la LOCE a partir de 3º. La influencia del documento de la Asociación de Catedráticos de Catalunya –publicado 5 años antes de la LOCE— en el debate posterior y en redactado final de la Ley de Calidad son evidentes.

Inicialmente, la idea de itinerarios en 2º ciclo de la ESO fue recibida con cierta hostilidad por los sectores logsistas y políticos más vinculados a la LOGSE, incluida la administración catalana, la más fervorosamente pro-LOGSE de toda España[21]. Pero a medida que la propuesta fue más conocida y debatida, fue encontrando mayores apoyos. La Asociación Nacional de Inspectores de Enseñanza Secundaria (ANIES), en un congreso celebrado en Tarragona en el mes de abril de 1998, se manifestó a favor de los itinerarios, aunque los limitaban a dos: uno orientado indistintamente al Bachillerato y la Formación Profesional y otro más comprensivo. Las asociaciones de profesores de secundaria se manifestaron también a favor de los itinerarios. El sindicato ASPEPC asumió la idea como uno de los ejes de su campaña electoral sindical en 1998, en que obtuvo un contundente apoyo entre el profesorado de los institutos de Catalunya. Algunos sindicatos mayoritarios, como ANPE y CSIF terminaron por hacer suya la propuesta, modificándola parcialmente para darle un cariz más propio. Incluso bastantes movimientos asamblearios del profesorado, como la influyente «Plataforma del Vallés», incluyeron los itinerarios entre sus reivindicaciones. 

El debate de los itinerarios superó el ámbito estrictamente docente y llegó incluso al político. El Parlamento de Catalunya llegó a debatir, incluso, una proposición no de ley sobre diversos aspectos de la aplicación de la LOGSE. Una de las propuestas aprobadas en la sesión parlamentaria del día 25 de septiembre de 1997 –recordemos que en la primavera anterior se había presentado el documento de ACESC– insta al gobierno de la Generalitat a que el segundo ciclo de la ESO «se organice en itinerarios diferenciados, adecuados a las necesidades, aptitudes, intereses y ritmos de aprendizaje de los alumnos»[22]. esta proposición nunca se cumplió en los términos aprobados. Es más, el Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Catalunya ha sido, hasta el final, acérrimo defensor de la más estricta comprensividad de la ESO: cualquier intento de flexibilizar en itinerarios el segundo ciclo era machaconamente condenado por «segregador»[23].

El apoyo a los itinerarios entre el profesorado de enseñanza secundaria no ha hecho más que crecer desde el momento en que se lanzó la primera propuesta concreta. El informe «La opinión de los profesores sobre la educación en España», elaborado por el Instituto de Evaluación y Asesoramiento Educativo, proponía varios posibles cambios en la educación secundaria obligatoria entre los encuestados (2.230 docentes de secundaria). El cambio más valorado de los propuestos era, precisamente la «existencia de tres itinerarios a partir de los 14 años que conduzcan uno al bachillerato, otro a la FP y otro a la inserción laboral». Esta propuesta obtenía 7,3 punto en una escala de 1 a 10, y fue la más valorada[24].

Otras encuestas muestran apoyos muy amplios hacia la idea de los itinerarios. Según la dirigida por uno de los «padres» de la LOGSE, Alvaro Marchesi, el 72,5 del profesorado está a favor de crear itinerarios en el segundo ciclo de la ESO y más de la mitad de los docentes de enseñanza secundaria consideran la ESO «mala o muy mala»[25].

La administración se interesa por los itinerarios

Unos pocos días después de que «La Vanguardia» de Barcelona, en enero de 1997, ofreciese el primer avance del la propuesta de la Asociación de Catedráticos sobre los itinerarios, la titular de Educación, Esperanza Aguirre, proponía una reunión de trabajo a los impulsores de la idea, para conocerla a fondo. El día 20 de enero de 1997 la ministra convocó a los dirigentes de la federación estatal de asociaciones de catedráticos ANCABA y a los autores del documento elaborado por la Asociación de Catedráticos de Enseñanza de Catalunya (ACESC). La reunión, a la que tuve la oportunidad de asistir, fue larga, duró casi tres horas. Asistieron altos cargos del Ministerio, como el Secretario General de Educación, Eugenio Nasarre –que posteriormente sería el Presidente de la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados, durante la tramitación de la LOCE. Se habló a fondo de los itinerarios y de las posibilidades reales –sin necesidad de modificar la LOGSE– para llevar a cabo la idea.

Me consta que el Ministerio dialogó con otros sindicatos y asociaciones, pidió pareceres, informes y papeles. Volvió a reunirse con directivos de ACESC en una segunda sesión de trabajo, esta vez en Barcelona. La Ministra encargó también estudios y documentos. Se habló con muchos grupos y personas. Se evidenció el grado real de apoyos que la idea de los itinerarios concitaba entre el profesorado y también la oposición cerrada de los logsitas más puros y duros, aunque la idea de los itinerarios se presentaba como un desarrollo que la propia LOGSE hacía posible. Pero el humo del fanatismo ciega los ojos.

Por fin, el Ministerio presentó una propuesta oficial a los sindicatos en la mesa sectorial de educación celebrada en enero de 1998. El documento del Ministerio iba más lejos de una simple reforma de la ESO ya que proponía también cambios en el Bachillerato[26]. La propuesta del MECD sobre la reforma del segundo ciclo de la ESO iba en la línea del documento de ACESC, es decir, a partir de la LOGSE , aprovechando las posibilidades que ofrecía la Ley, pero con matices. En concreto, la oferta ministerial consistía en «establecer un tronco común de materias fundamentales de 3º de ESO en siete asignaturas y de 6 en 4º, iniciando una ‹suave› diversificación en 3º, estableciendo dos opciones con dos optativas distintas y acentuar la diversificación en el último curso de la etapa estableciendo tres itinerarios distintos»[27]. Los tres itinerarios propuestos no diferían mucho de los del documento de ACESC: uno «técnico-práctico» orientado a los alumnos que quieran ir al mundo laboral, otro de carácter tecnológico, para los alumnos que seguirían estudios de FP y otro «científico-humanístico», orientado al Bachillerato. El modelo propuesto tiene bastantes similitudes con el que luego recogerá la LOCE.

La reacción a esta propuesta ministerial no fue negativa. Las asociaciones y sindicatos de profesorado de enseñanza secundaria vieron cómo el Ministerio recogía una de sus aspiraciones más solicitadas. Incluso los dos grandes sindicatos de clase fueron comedidos e, incluso, recibieron la propuesta con ánimo dialogante. FETE-UGT hizo una valoración positiva de la propuesta, en la medida que suponía una aplicación prevista en la LOGSE y el título, al final de la ESO, era único independientemente del itinerario cursado. Incluso, Comisiones Obreras consideró la propuesta del Ministerio «una base razonable para negociar»[28]. Los sectores más fundamentalistas de la LOGSE, de todas formas, seguían oponiéndose a cualquier cambio que podía perturbar la pureza de la comprensividad. Al frente del integrismo pro-LOGSE estaba la administración catalana –el departamento de Enseñanza de la Generalitat[29]– y los «Movimientos de Renovación Pedagógica» (MRP) que han seguido hasta el final luchando por la pureza doctrinal de la comprensividad como dogma pedagógico inamovible[30]. 

La posibilidad de reformar el segundo ciclo de la ESO fue también objeto de estudio por las comunidades autónomas, independientemente o no de la propuesta ministerial. La Conferencia de Consejeros de Educación celebrada en Pamplona que se celebró en noviembre de 1998 dedicó parte de su reunión a estudiar diversas experiencias sobre organización del segundo ciclo[31]. Las organizaciones representativas de los centros privados de enseñanza también se manifestaron favorables a la introducción de itinerarios a partir de los 14 años. La Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE), en su congreso celebrado en Valencia en mayo de 1997 ya se había manifestado a favor de reformar el segundo ciclo. En una de sus conclusiones abogaba por «modificar la orientación y contenidos del segundo ciclo de la educación secundaria obligatoria (ESO), para atender con flexibilidad la diversidad de las situaciones reales de los alumnos y sus aspiraciones»[32].

El relevo de Esperanza Aguirre al frente del Ministerio de Educación por Mariano Rajoy (18 de enero de 1999) significó un parón en las propuestas de reformar el segundo ciclo. Además, en el Ministerio hubo una cambio de equipo bastante amplio: Eugenio Nasarre –Secretario General de Educación con Esperanza Aguirre– había abandonado el Ministerio para ocupar un alto cargo en el equipo de Presidencia del Gobierno. Rajoy nombró a Jorge Fernández Díaz nuevo Secretario de Estado de Educación, Universidades, Investigación y Desarrollo, cargo que abarcaba demasiados campos para poder centrarse en los problemas educativos. Al frente de la Secretaría General de Educación se mantuvo Roberto Mur, que había accedido al cargo cuando Nasarre fue a La Moncloa y se convirtió en el único superviviente de alto rango del equipo de Esperanza Aguirre.

El nuevo equipo tardó en relanzar los proyectos del anterior. En septiembre de 1999 el ministro anuncia que abrirá un debate para revisar la ESO, como si en los años anteriores no se hubiese producido ya este debate. En realidad este objetivo se cumplió con la convocatoria de las jornadas sobre «La Educación Secundaria Obligatoria a debate», en diciembre de 1999, a unos meses de las elecciones generales.

Durante el periodo 1996-2000, ninguno de los dos equipos ministeriales que ocuparon la sede de la calle Alcalá de Madrid llegaron a proponer ni tan sólo un borrador de decreto sobre el segundo ciclo. Se limitaron a propiciar el debate y lanzar algunas propuestas. En el terreno práctico, y durante estos años, tuvo lugar una experiencia que sería después muy útil al gobierno del Partido Popular. En la comunidad autónoma de Navarra se puso en marcha una experiencia de itinerarios en el segundo ciclo de la ESO, propiciada por el Director General de Educación de la comunidad, Santiago Arellano, dentro del marco de la LOGSE y que contó con el apoyo de los sindicatos de la región[33]. El «modelo navarro» fue durante bastante tiempo el paradigma de la «reforma de la reforma» sustentado por el Partido Popular: cambiar lo que se pueda vía decreto, dentro del marco general de la LOGSE. Pero la mayoría absoluta del año 2000 iba a cambiar la perspectiva.

La ley de calidad: del debate al BOE

La mayoría absoluta del Partido Popular en marzo de 2000 cambió los planteamientos de política educativa: de una reforma basada en Decretos, dentro del marco de la LOGSE, se pasó a la idea de una reforma educativa más profunda y no sólo circunscrita a la ESO. La nueva ministra de Educación, Pilar del Castillo, a diferencia de sus dos antecesores de la legislatura anterior, provenía del mundo de la enseñanza: es catedrática de Universidad. Además había ejercido el cargo de directora del Centro de Investigaciones Sociológicas, donde podía conocer muy bien el estado de opinión sobre la educación en España. El nuevo equipo ministerial, por lo que se refiere a la educación no universitaria, se formó en torno a Isabel Couso, subdirectora general de Formación del Profesorado con el equipo anterior, ascendida a secretaria general de Educación y Formación Profesional y que sustituía a Roberto Mur. Isabel Couso es catedrática de Instituto y provenía de la docencia directa, por lo tanto era buen conocedora de los que estaba pasando en las aulas.

A las pocas semanas de acceder al cargo, la ministra anunció su proyecto de reforma educativa ante la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados y que se concretó en 4 proyectos legales:

• la reforma, mediante decreto, de las enseñanzas mínimas de la ESO y el Bachillerato
• una Ley Orgánica de Universidades
• una Ley sobre la Formación Profesional
• y, como culminación, la Ley de Calidad de la Educación, llamada así desde el primer momento en que se anunció el paquete reformista del gobierno.

El primero de los objetivos reformistas se consiguió con relativa facilidad y sin oposición. El Ministerio negoció con los partidos el contenido de los dos Reales Decretos que, en la práctica, fueron ya una reforma de la aplicación de la LOGSE, ya que modificaban los horarios de algunas materias así como se ampliaban la carga de algunas (especialmente las humanísticas, como las lenguas clásicas y la Filosofía). Se modificó también el contenido de algunas materias, singularmente la de Historia del Bachillerato, que había creado cierta polémica previa al publicarse un dictamen de la Real Academia de la Historia bastante crítico sobre la forma en que determinados libros de texto trataban la Historia de España.

El consenso educativo que se consiguió en torno al primero de los objetivos del programa ministerial desapareció cuando se tramitaron los otros tres. La Ley Orgánica de Universidades fue objeto de una fuerte contestación callejera, a pesar de que se trata de una norma muy técnica. En el fondo, los grupos opositores a la ley fueron hábilmente utilizados por inconfesados intereses corporativistas Una de las principales innovaciones de la nueva Ley fue la supresión de la selectividad como prueba obligatoria, aunque abriendo la puerta a que fueran las propias Universidades las que realizaran, en los casos que creyeran convenientes, algunas pruebas de acceso[34].

La Ley Orgánica de Cualificaciones y Formación Profesional pasó más inadvertida en los medios de comunicación[35]. Incluso tuvo cierto apoyo sindical, al menos los sindicatos no se opusieron frontalmente a ella como hicieron con la anterior y con la Ley de Calidad. A pesar de que su tramitación parlamentaria fue más tranquila, un verdadero respiro para el equipo ministerial que ya estaba empezando a dar a conocer las primeras intenciones sobre la Ley de Calidad, la Ley fue llevada al Tribunal Constitucional por considerar que algunos artículo invadían competencias autonómicas. Independientemente de la cuestión competencial, la Ley de Formación Profesional y Cualificaciones Profesionales es una buena Ley, que pone orden en el complejo mundo de las enseñanzas profesionales regladas y no regladas y las vincula al mundo del trabajo y a las demandas reales del empresariado.

La Ley establece un Sistema de las Cualificaciones Profesionales que tiene por objeto definir y catalogar las cualificaciones existentes en el mercado de trabajo, así como acreditar oficialmente la posesión de las competencias profesionales propias de dichas cualificaciones. Se crea un Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales así como un Instituto Nacional de Cualificaciones que evalúa y actualiza todas la cualificaciones profesionales otorgándoles una acreditación válida para todo el territorio nacional. Por lo que respecta a la Formación Profesional, se establece un Catálogo de Módulos de FP y su procedimiento de revisión y actualización en función de las demandas del mundo del trabajo[36].

El largo camino hacia la LOCE

El itinerario de trabajo, estudio, preparación, tramitación y aprobación de la Ley Orgánica de Calidad de la Educación no ha sido ni corto, ni sencillo. Sus antecedentes habría que buscarlos en los primeros intentos de reforma del segundo ciclo de la ESO durante el ministerio de Esperanza Aguirre. Además, el clima favorable hacia una reforma de la LOGSE fue creciendo entre el profesorado y muchos otros sectores sociales a medida que la ESO se fue generalizando en toda España. La obtención de la mayoría absoluta por parte del Partido Popular y el nuevo equipo de Educación –singularmente el acceso de Isabel Couso a la Secretaría General del Ministerio y la presencia de Eugenio Nasarre al frente de la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados– favorecieron un cambio de actitud: ahora ya no se trataba de desarrollar la LOGSE de otra manera si no de hacer una nueva Ley.

En paralelo a la tramitación de las Leyes de Universidades y Formación Profesional, el equipo de la Secretaría General de Educación empezó a trabajar en el diseño de la nueva Ley de Calidad. El equipo de Isabel Couso[37] empezó a conectar con personas y grupos de profesores de secundaria, singularmente aquellos que en los años anteriores se habían manifestado contrarios a la LOGSE y partidarios de reformar la ESO. Entre las asociaciones que fueron llamadas al Ministerio estuvo la Asociación de Catedráticos, tanto la federación estatal (ANCABA) como la asociación de Catalunya (ACESC) que ya se había singularizado por su proyecto de reforma del segundo ciclo. Pero no fueron las únicas, muchas asociaciones, sindicatos, grupos y profesores fueron invitados a hacer sugerencias e informes sobre los posibles cambios. Me consta que cuantos acudieron con ánimo dialogante y constructivo mantuvieron una relación fluida con el Ministerio a lo largo de los meses en que la Ley fue tomando cuerpo.

En este contexto, tuve la oportunidad de participar en varias reuniones de trabajo con altos cargos del Ministerio. Uno de los grupos de trabajo que se constituyeron informalmente estuvo formado por profesores de la comunidad autónoma de Catalunya y realizamos una tarea de elaboración de informes y estudios que sirvieron de base para un diálogo constructivo y eficaz, pues algunas de las ideas de nuestros «papeles» acabaron reflejándose en la Ley. Me consta que muchos profesores en activo y asociaciones profesionales fueron consultadas por el Ministerio. Para la cuestión de la función directiva se tuvo muy en cuenta el trabajo previo realizado por la única asociación de cargos directivos de España, la catalana «Axia». La cuestión de la Función Pública Docente, tema complejo, fue también muy trabajada con grupos de profesores que hicieron variar la postura inicial del Ministerio[38]. 

Una vez que el Ministerio tuvo claro el conjunto de la Ley, lanzó las primeras propuestas públicas. En marzo de 2002, la Secretaria General de Educación, Isabel Couso, presentó la primera idea: la futura Ley de Calidad iba a crear una «Prueba General de Bachillerato», que inmediatamente los medios de comunicación denominaron «reválida», resucitando la temida prueba final del Bachillerato anterior a la Ley General de Educación de 1970[39]. La propuesta fue inmediatamente criticada y contestada, con más demagogia que sentido común. Pero también sirvió para abrir un debate más riguroso y conocer cómo en la mayoría de sistemas educativos europeos existen pruebas muy similares a la propuesta en España. El profesorado se manifestó, con matices, favorable a una prueba de homologación al final de la enseñanza secundaria. Las encuestas mostraron también una opinión cercana a la defendida por el Ministerio[40].

En el mismo mes de marzo de 2002, el Ministerio presenta el primer documento llamado «de bases» sobre la futura Ley, en la que incluye los principios generales de la reforma, aunque sin entrar en excesivos detalles[41]. Con esta presentación se abre un gran debate nacional, en el que participan los partidos, sindicatos, asociaciones, instituciones culturales y educativas, profesionales, intelectuales... Algunas reacciones son virulentamente negativas, como la singular «Consellera» de Enseñanza de Catalunya –convertida en cabeza de lista del logsismo más irreductible– los partidos de oposición y sindicatos de clase, aunque inicialmente FETE-UGT mostró una crítica más moderada y disposición al diálogo.

El Ministerio contraatacó con ofertas de diálogo y se mostró abierto a introducir cambios. Además, se volcó en una ronda maratoniana de explicaciones y conversaciones con muchos colectivos tanto de profesorado como de padres y de estudiantes, además de partidos y sindicatos. La posición del PSOE fue de total oposición: nada del documento era aceptable, todo era malo o peor. Su actitud fue de rechazo total, mostrando claramente una actitud contraria a cualquier intento de consenso. Su posición era, por otro lado, compresible en la medida que la reforma suponía una total desautorización de «su» LOGSE. A pesar del rechazo de su «Consellera» de Enseñanza, los dirigentes de Convergencia i Unió fueron más moderados y aceptaron la propuesta de diálogo ofrecida por el Ministerio.

El siguiente paso del equipo ministerial fue la elaboración ya más detallada de la propuesta en forma de anteproyecto de Ley que se publicó a finales de abril de 2002 y en el que se perfilaban ya los contenidos de la Ley de forma articulada. En el último Consejo de Ministros antes de las vacaciones de verano de 2002, el 26 de julio, es aprobado el proyecto de ley que entra inmediatamente en las Cortes. La Comisión de Educación del Congreso analizó el proyecto entre septiembre y octubre, dictaminado el informe de la ponencia y pasándolo al pleno que aprobó el proyecto el día 31 de octubre. El debate fue tenso, ya que parte de la oposición (IU, PNV y grupo mixto) abandonó la Comisión al reducirse el calendario para debatir las enmiendas[42]. El proyecto pasó al Senado iniciándose el trámite en la cámara alta el día 6 de noviembre, en donde se introdujeron 80 enmiendas. La Ley fue aprobada por el pleno del Senado, pasando al Congreso para su ratificación final el día 19 de diciembre y el día 24 fue publicada en el Boletín Oficial del Estado.

Durante el trámite parlamentario hubo protestas, manifestaciones y actos de oposición, aunque menos de las deseadas por los que se oponían a la ley. El clima político español estaba muy enrarecido después de la huelga general del 20 de junio de 2002, por lo que partidos y sindicatos de oposición pensaron que la Ley de Calidad podría producir una contestación social similar. La «Plataforma en Defensa de la Escuela Pública» organizó una gran manifestación en Madrid el 22 de noviembre a la que estaban convocados estudiantes, profesores y padres, es decir casi la mitad de la población. La asistencia no fue lo masiva que se esperaba (30.000 personas según los convocantes, 5.000 según la Delegación del Gobierno), y distó mucho de la que hubo también en Madrid contra la LODE también en noviembre pero de 1983 (más de 200.000 personas).

Sólo hubo una convocatoria de huelga de los sindicatos de clase con apoyo de organizaciones de estudiantes el día 29 de octubre, con escaso seguimiento en la secundaria[43]. Un éxito de la convocatoria hubiera animado a los organizadores a seguir con otras jornadas de protesta. Los sindicatos pudieron advertir que entre el profesorado de los institutos la actitud era más bien expectante. Aunque muchos tuvieran dudas, una huelga contra una ley que recogía bastantes de sus aspiraciones era excesivo. Al final, el escaso éxito de las manifestaciones, llevó a algunos sindicatos a efectuar una llamada para el incumplimiento de la Ley, lo cual deja ciertas dudas sobre el comportamiento democrático de algunos sindicalistas[44].

Tuve la ocasión y el honor de participar en el debate parlamentario de la LOCE. La Comisión de Educación, antes del estudio de las enmiendas, decidió la comparecencia de unan veintena de expertos en educación de todo el Estado. El día 8 de octubre, la Comisión escuchó mi informe sobre la función directiva, uno de los temas en que más había trabajado y mantuve un cordial diálogo con los representantes de los grupos parlamentarios[45]. La idea de profesionalizar la dirección de los centros pareció grata al Partido Popular y al grupo parlamentario de Convergencia i Unió, pero no convenció al socialista que manifestó su apoyo al modelo establecido por sus gobiernos[46].  

La Ley de Calidad de aprobó con los votos del Partido Popular y de Coalición Canaria. El grupo catalán de Convergencia i Unió votó en contra. Meses más tarde, tanto la Generalitat de Catalunya como las comunidades autónomas gobernadas por el Partido Socialista interpusieron un recurso de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la Ley, fundamentalmente por razones competenciales que el Alto Tribunal deberá resolver[47]. La cuestión competencial fue el argumento último esgrimido por el grupo catalán para no llegar a un consenso sobre la Ley.[48] El Ministerio y el Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Catalunya mantuvieron un diálogo difícil pero eficaz que permitió consensuar algunos artículos de la Ley . Pero el acuerdo final no se alcanzó por considerar la Generalitat que la Ley invadía competencias autonómicas. Esto puede ser cierto, pero sólo en parte, porque algunos de los puntos que la Generalitat considera invasión de competencias ya estaban en la LOGSE sin que nunca hubieran sido recurridos al Constitucional[49]. La actitud final del grupo catalán parece más bien el triunfo de la posición de su «Consellera» de Educación, siempre apasionadamente contraria a la LOCE y «hooligan» de la LOGSE[50]. Convergencia i Unió presentó una enmienda a la totalidad de la Ley de Calidad con un texto alternativo que, en bastantes aspectos, coincidía con el proyecto ministerial, lo cual muestra que el grado de acuerdo en aspectos no competenciales era bastante alto.

Un debate demasiado politizado

El trámite previo a la aprobación de la LOCE fue complejo y envuelto de una polémica que, en bastantes ocasiones, fue más demagógica que técnica, serena y constructiva. Desde el primer momento parecía que a ciertas fuerzas políticas y sindicales les importaba más atacar al gobierno que resolver los graves problemas de la educación en España. La visceralidad de las discusiones o la radicalidad de algunas posturas demuestran más bien falta de inteligencia que otra cosa.

La oposición a la reforma, por muy ruidosa o mediática que fuera, no podía esconder una realidad: fueron muchas las organizaciones profesionales de la enseñanza, particularmente de la enseñanza secundaria, las que se mostraron total o parcialmente a favor de todas o algunas medidas contenidas en la Ley. El Colegio de Doctores y Licenciados de Madrid, el que más colegiados tiene de toda España, publicó una nota manifestando que «apoyamos la Ley de Calidad en cuanto tiene por objetivos establecer un nuevo marco jurídico donde se intentes resolver los problemas actuales»[51]. La asociación de inspectores de educación, ANIES, celebró unas jornadas sobre la Ley de Calidad en abril de 2002, publicando un largo documento en que, además de ofrecer diversas sugerencias, hizo una valoración positiva del punto más controvertido de la Ley: «se valoran positivamente las medidas de atención a la diversidad que se proponen: la creación de dos itinerarios en tercer curso y tres en cuarto curso de la ESO»[52]. Los sindicatos de enseñanza secundaria se mostraron todos claramente favorables a la Ley, aunque no faltaron algunos matices sobre puntos concretos, algunos de los cuales fueron recogidos en el trámite parlamentario. La Federación de Profesores de Enseñanza Secundaria y la Asociación Nacional de Catedráticos de Instituto (ANCABA), publicaron también manifiestos a favor de la Ley, así como otras muchas organizaciones profesionales[53].

Muchos directores de instituto mostraron también su distanciamiento de las posiciones maximalistas de quienes negaban cualquier elemento positivo en la LOCE. En un artículo de prensa, el presidente de la asociación de cargos directivos «Axia», reconocía que la Ley abría la puerta hacia la profesionalización de la función directiva[54]. La Comisión Permanente Estatal de Directores de Instituto, reunida en Teruel el 12 de mayo de 2002, elaboraba unas conclusiones haciendo algunas críticas constructivas al entonces proyecto de Ley y elogiando otros aspectos, como los programas de iniciación profesional a partir de los 15 años[55]. En mi comparecencia ante la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados del día 8 de octubre de 2002, entregué a los diputados una carta de la asociación Axia en la que se reconocían los aspectos positivos de la Ley sobre la dirección escolar. 

Distinta fue la actitud de los sindicatos de clase, aunque con matices. Entre los grandes sindicatos estatales, Comisiones Obreras y la Confederación de Trabajadores de la Enseñanza (STEs) adoptaron las posiciones más radicalmente contrarias. La actitud de FETE-UGT fue algo más ambigua al principio, decantándose hacia el rechazo frontal a la Ley, no sin cierto debate interno. La posición cerrada de estos sindicatos es difícil de entender: la única explicación posible es que los objetivos políticos se consideraron prioritarios. Lo mismo se podría decir de la posición del PSOE, negando cualquier elemento positivo a la LOCE. Cuando más falta hacía un pacto escolar estatal, ciertas actitudes lo hicieron imposible. Soy testigo del interés del Ministerio por dialogar y llegar a acuerdos y, si no fue posible, parte muy importante de la culpa hay que achacarla a quienes, de antemano, se negaron a acordar nada con el Gobierno.

Esta actitud resulta más chocante cuando se analizan las «alternativas» de algunas de estas organizaciones. Algunos ejemplos pueden servir de ilustración a la hipótesis de partida: una idea es positiva siempre y cuando la defienda mi organización, cuando la misma o parecida propuesta sale del gobierno es negativa, «segregadora», reaccionaria, de derechas...

El sindicato FETE-UGT, al publicarse el proyecto de Ley, reconocía que «el PP ha presentado un conjunto de medidas parciales que, con matices, podría compartir nuestro sindicato». Al tratar de los itinerarios, afirmaba: «FETE-UGT no puede dejar de considerar razonable y negociable cualquier propuesta que comporte el establecimiento de itinerarios, siempre y cuando se respeten dos principios básicos: la titulación única y el carácter flexible y permeable de éstos»[56]. Estos dos principios están recogidos en la LOCE, como también la misma Ley recoge otras medidas que el sindicato consideraba positivas: la reválida o el fin de la promoción automática. ¿Por qué, entonces, se adoptó una actitud de rechazo frontal, secundando todas las manifestaciones y huelgas?[57] Es cierto que el sindicato criticaba otros aspectos de la Ley, pero una actitud de mayor diálogo hubiera hecho posible algún acercamiento en algún tema concreto. Es posible que, al final, el texto último no hubiera sido del total agrado de FETE-UGT , pero al menos su posición podría haber sido más matizada, en definitiva, más próxima a la opinión de la gran mayoría del profesorado de secundaria.

No deja de ser también chocante la posición de CC.OO. En un folleto «CC.OO Informa» de abril de 2002, el sindicato presenta su alternativa de reforma de la enseñanza secundaria. Estas son algunas de las propuestas de CC.OO.:

«Una vez establecido que las finalidades de la ESO «pretenden la transmisión de los elementos básicos de la cultura», reconoce que estas finalidades «están expresadas en términos de capacidades motrices, cognitivas, afectivas, de relación y de inserción social». Todo un largo preámbulo para acabar diciendo que «son estas capacidades las que han de marcar los criterios para promocionar de curso o para obtener la titulación de la ESO». Es decir, se reconoce que la promoción debe efectuarse por cursos y no por ciclos y según las capacidades de cada alumno.

«Se pide un «currículum común para todos», pero al que «se puede acceder por caminos o vías diferentes». Obsérvese que se elude la palabra «itinerario», utilizando un sinónimo. Además, se matiza la cuestión del currículum común al aceptar «un cierto relativismo sobre el tipo de contenidos que se han de aprender y, por tanto, no los podemos considerar como un fin en sí mismos, si no que es preciso escogerlos en función de su contribución para adquirir estas capacidades generales. Esto implica que una parte de estos contenidos pueden ser diferentes de unos centros a otros y de unos alumnos a otros».

«Para concretar estos «caminos o vías diferentes», el sindicato defiende estas propuestas:

« – diversificaciones del currículum

« – contenidos y áreas diferentes a las establecidas con carácter general»

« – en el último curso de la ESO» el alumnado podrá «escoger entre diferentes áreas del currículum de acuerdo con sus intereses y capacidades»

«Para tratar situaciones de alumnos con problemas de adaptación, CC.OO pide ‹grupos específicos o aulas diferenciadas› y ‹adaptaciones o modificaciones del currículum›.»

Huelga decir que estas propuestas, cuando se efectúan desde el Ministerio de Educación son segregadoras, reaccionarias y merecen poner el pie de guerra a toda la comunidad educativa. Pero cuando un sindicato de clase presenta las mismas ideas, eso sí, debidamente adornadas con un lenguaje más alambicado y aparentemente pedagógico, son «progresistas».

Por último, es también significativo traer a colación las conclusiones de la «Conferencia Nacional de Educación», convocada, sin reparar en gastos, por el Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Catalunya[58]. Dicho evento tenía como objeto abrir un amplio debate sobre las reformas necesarias en el sistema educativo que duró dos años. Los temas a estudio fueron agrupados en siete grandes ponencias, ninguna de ellas fue encargada a un profesor en activo de enseñanza secundaria[59]. En los tres cuadros siguientes el lector puede leer, en una columna lo que dice textualmente la Conferencia Nacional de Educación por un lado y la LOCE, por otro, sobre tres cuestiones clave. Téngase en cuenta que el texto de la Conferencia está redactado en forma de simple propuesta y habría que ver cómo se concretaba cada propuesta si hubiera de tomar forma de un artículo de una ley. En definitiva, las conclusiones de la Conferencia no parecen tan distantes de lo que se articula en la LOCE.

Estos datos, mencionados a modo ejemplo, hacen pensar que las coincidencias son suficientemente importantes para deducir que un pacto escolar en torno a la LOCE hubiera sido posible. La estrategia política del momento antepuso la oposición al gobierno a cualquier otra consideración. Estoy convencido de que una apuesta más decidida por el consenso (el mismo que permitió modificar el Real Decreto de Enseñanza Mínimas, al principio de la legislatura) hubiera hecho posible una LOCE producto de un pacto escolar. Probablemente hubiera sido algo distinta, en muchos aspectos no excesivamente diferente al redactado final. Y ciertos aspectos más polémicos hubieran llegado al BOE con una redacción más aceptable para todos.

La moratoria en la aplicación de la LOCE decretada por el nuevo gobierno socialista no es tampoco una buena solución. Detener toda la aplicación de la LOCE, con la excusa de restablecer un consenso es, sencillamente, engañar a la opinión pública. Quienes piden una «moratoria» en la aplicación de todas las medidas, sin excepción, saben perfectamente que hay un amplísimo consenso para erradicar la promoción automática, por ejemplo.  Como también hay un gran consenso en que la aplicación de los Programas de Iniciación Profesional (PIP) es una necesidad que piden los profesores que cada día entran en una clase de segundo ciclo de la ESO. Cierto que hay elementos muy polémicos en la LOCE, pero también otros que cuentan con el respaldo muy mayoritario del profesorado. ¿Por qué paralizarlo todo?

La paralización de medidas urgentes, sobre las que ya había consenso, sólo puede traer efectos negativos al conjunto del sistema, a sus usuarios, los alumnos y, especialmente a los de la enseñanza pública. Otra vez la educación paga el plato roto de los enfrentamientos políticos. Un signo de que la madurez de nuestra democracia aún no es total. Baste repasar cómo se hacen las reformas educativas en sociedades con más historia democrática que la nuestra para comprobarlo. Quizás ahora todos aprendamos la lección, a costa, desgraciadamente, de suspender en capacidad de consenso.

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