La crisis de las políticas internacional y exterior de España. Entre Aznar y Zapatero

Este artículo trata de demostrar que con las políticas internacional y exterior del Gobierno socialista España ha retrocedido como personaje significativo del sistema internacional y ha reducido el tamaño de la plataforma desde la que el Gobierno del Sr. Aznar ejercía su acción político-diplomática. Para argumentarlo, primero daré unas pinceladas teóricas e históricas.

La tasa de transferencia y acumulación con que una acción de política internacional se traduce en capital constante de la política exterior del Estado o nación dice mucho sobre su capacidad para instituirse o no en factor de influencia sostenida en el sistema internacional[1]. Esa tasa de transferencia es baja en el caso de España. Históricamente, sus acciones de política internacional, algunas de ellas de alcance mundial, desembocaron en el encogimiento creciente de los fines de su política exterior, con consecuencias como su desplazamiento a la periferia del sistema europeo en los siglos XVII y XVIII, la derrota militar y diplomática a principios y finales del siglo XIX, la neutralidad marginal en el siglo XX y la “tradicional política exterior española” de la mitad del siglo XX, encubiertamente resucitada en algunas etapas del periodo democrático. Aunque un encogimiento similar afecta hoy día a todos los países europeos, el fenómeno español fue más rápido y temprano. El rezago histórico español fue corregido en parte gracias al ingreso en la OTAN y en la CEE.

Toda crisis mayor estimula a los gobiernos a revisar sus alineaciones. El anterior jefe del Ejecutivo, José María Aznar, percibió el 11-S como una grave crisis provocada por un terrorismo a escala mundial ante la que la política internacional de España debía definirse con determinación. Desde la intervención armada en Afganistán, en octubre del 2001, se había desarrollado una conciencia creciente sobre las conexiones causales del terrorismo islámico con el estado de crisis general de gran parte del mundo árabe-musulmán, ejemplarizada en la tiranía de Irak. Cualquier cosa se podía esperar desde los rincones más sombríos de ese mundo esclerotizado y sumido en el atraso. Sadam Husein era un eslabón clave en la cadena de las consecuencias posibles si el estado de cosas que llevó al 11-S seguía sin corregirse. Es en ese ambiente o impresión de crisis en el que Aznar lanza su gran apuesta de política internacional (la reunión de las Azores), desafiando convencionalismos tradicionales y hábitos huidizos o tímidos de la política internacional española. Este paso no era un salto al vacío.

El Gobierno de José María Aznar había protagonizado un ciclo expansivo de la política exterior española, caracterizado por los siguientes objetivos de su política internacional: labrar para España un perfil y lugar de potencia europea “imprescindible”, mantener una espera más o menos prolongada en la antesala del Grupo de los Ocho, participar con cierto protagonismo en la resolución de conflictos internacionales bajo la bandera de la lucha contra el terrorismo y de la imposición de la paz, y un declarado alineamiento (nunca demasiado atrevido, por otro lado) con las corrientes de liberalismo económico y con los países de economías más dinámicas, de cara a los inevitables procesos de globalización. En este programa de acción jugaba un papel clave el nivel de las relaciones personales entabladas con otros líderes.

Todo esto llevaba a que su diplomacia intentara reforzarse con una alineación en momentos específicos con las potencias anglosajonas (de modo ad hoc en el caso de Gran Bretaña, y de modo más permanente con EEUU), Italia, Polonia y otros[2]; a practicar un juego de equilibrios compensatorios con relación a las políticas opuestas del cada vez más activo eje París-Berlín; a una tensión estructural con Marruecos y a jugar la dimensión hispanoamericana de España en colaboración con los Estados Unidos, tanto en el continente latinoamericano como en Norteamérica misma.

Los efectos generales de aquellos objetivos de la política internacional del gobierno de Aznar fueron: un desarrollo económico sólido, un excelente posicionamiento de España dentro de la UE por el Tratado de Niza, la contención de las tensiones con Marruecos y la participación de España en la controvertida acción internacional contra el Irak de Sadam para jugar en una partida de alcance estratégico mundial.

¿Serviría esta innovadora política internacional de España para echar otra capa de materia “fundante” y así reforzar los cimientos de su política exterior? El resultado electoral del 14 de marzo hizo evidente el rechazo de la política internacional de Aznar, de lo que puede inferirse una de estas dos interpretaciones: o el país no está para políticas internacionales ambiciosas, sobre todo si imagina o percibe que éstas han tenido consecuencias trágicas, o la política propuesta por Aznar no representaba el tipo de ambición que el pueblo español está dispuesto a respaldar. Dejemos esta disyuntiva sin aclarar, pues no hace al caso que aquí se trata[3].

Todo esto debe contrastarse, además, con el hecho de que desde finales de 2002 Europa vivió tensiones internas que la abocaron al peligro de dividirse en grupos y ejes, y en contrapuestos alineamientos geopolíticos. El Gobierno del Sr. Aznar las vivió como cualquier otro, y desde luego no fue de los que más hicieron por calmarlas, eso es cierto, pero tampoco para reavivarlas. Podría haberse esperado que la superación de esas tensiones por parte de España y del nuevo Gobierno se hiciesen sin romper platos y mediante un bien calibrado ajuste de las nuevas alineaciones, sin pagar por ello costo diplomático. No ha sido así. En su intento, España ha perdido influencia dentro de Europa y fuera de ella. Esto se ha debido en medida extraordinaria al tipo de mentalidad del Sr. Rodríguez Zapatero y a la ideología que inspira las acciones de su Gobierno.

Reconstruirlo todo

Con el resultado de las elecciones de marzo de 2004 entró en crisis el modelo Aznar (revolucionario en España por ambicioso[4]), e inmediatamente se formuló una política exterior caracterizada por la ruptura de la incipiente relación privilegiada con los Estados Unidos y la consiguiente pérdida de influencia en Washington, una alineación a priori con el eje París-Berlín, una refutación de la tesis de que las tensiones con Marruecos son estructurales y de naturaleza geopolítica y la colaboración con los gobiernos y fuerzas políticas de Latinoamérica representativas en diversos grados del ideario populista o socialista[5]. La sensación de crisis se agudizó por lo traumático de los acontecimientos que rodearon el cambio de mayoría en marzo de 2004 y las coaliciones parlamentarias formadas por el Gobierno en torno a casi todas las cuestiones internacionales. Hay, pues, una simultánea disrupción tanto en lo exterior como en lo interior. Cualquier disrupción brusca en el plano internacional disminuye o frustra la posibilidad de que la política exterior de un país asimile o amortigüe mediante recursos diplomáticos el impacto de los cambios[6]. Desde abril de 2004 parece como si, de pronto, las políticas internacional y exterior de España se hubieran desestructurado y perdido contenido y hubiese que empezar a reconstruirlo todo de nuevo[7].

Estas transformaciones tienen también una lectura geopolítica y geohistórica. En cuanto al caso que nos ocupa, con Aznar España actuaba desde la periferia geográfica del continente europeo en concierto con naciones que, siendo también geográficamente periféricas, tenían interés en compensar la fuerza centrípeta del núcleo franco-alemán. Con Zapatero, actúa desde una periferia anclada a ese eje o en dependencia (como prefieran), y parece no percibir la importancia de una constante de la historia española: que España es, y siempre será, política y diplomáticamente dependiente respecto de los países más fuertes de Europa mientras no se apoye en América, pero no sólo en la quebrantada Hispanoamérica[8], que cuenta relativamente poco en el mundo, sino en los Estados Unidos. Esto no lo ve el Sr. Zapatero ni su Gobierno porque se hacen la ilusión de que las tensiones geopolíticas no tienen lugar en una Europa unida. Se equivoca, tienen siempre una realidad presente o virtual, como veremos.

En fin, como el Gobierno del Sr. Zapatero nos ha retraído a una nueva edición de “nuestra tradicional política exterior”[9], tratemos de caracterizar el periodo que se nos avecina en ese apartado. Para empezar, daremos un repaso al prontuario teórico.

Tres estilos para la acción exterior

Especulativamente, podemos partir de la hipótesis de que los jefes de Gobierno y los partidos nacionales que los respaldan suelen formular la política exterior e internacional con uno de estos tres estilos político-diplomáticos: tradicional, realista o moralístico-jurídico. El estilo tradicional se caracteriza por tratar de ejercer influencia diplomática con preferencia sobre la acción política; en general, este estilo se halla versado a mantener el status quo. El realista es ante todo acción política, auxiliada de la diplomacia; su vocación es condicionar el entorno internacional por la influencia o la presión, incluso transformar por la fuerza el status quo, en servicio de los intereses nacionales. El estilo moral-jurídico aspira a transformar el status quo internacional para sujetarlo a patrones de comportamiento que se supone tienen validez universal; como se trata de valores (y que como tal debieran ser evidentes), la política y la diplomacia pretenden influir y convencer a través de la predicación y el ejemplo[10].

Los países con gran potencial político-diplomático en razón de su economía, población, geografía, historia cultural, influencia, etcétera, tienden a adoptar el estilo realista. España posee magnitudes muy diferentes, pero nunca despreciables, de potencial en cualquiera de las variables señaladas, por lo que parecería recomendable que mantuviese una política exterior de estilo realista, orientada a obtener mediante acciones de política internacional recursos adicionales con que reforzar los fundamentos de su política exterior. Son las grandes crisis internacionales, con las que se abren nuevos e imprevistos alineamientos entre las naciones, como la que precedió a la guerra de Irak, las ocasiones más indicadas para hacer formulaciones de política internacional que pretendan un nuevo reparto de los factores de poder e influencia que luego se consolidan en activos de política exterior.

Parece evidente que el actual presidente del Gobierno español ha abrazado el estilo moral-jurídico de política exterior. Su ritornello de que la guerra de Irak era “ilegal e ilegítima” es una muestra de ese estilo. El universo axiológico de su mentalidad le lleva a formular tres proposiciones operativas, enunciadas repetidamente por él: 1) las resoluciones y otras disposiciones de las Naciones Unidas y su aparato institucional encarnan la legalidad internacional; 2) España lanzará un diálogo de civilizaciones para la reconciliación de los pueblos, en orden a terminar con las guerras y con el terrorismo[11]; 3) todos los esfuerzos de este diálogo deben dirigirse a hacer posible la paz perpetua. Tales fundamentos de la nueva política exterior de España son débiles y reflejan una noción tradicional, si no conservadora, del modelo de sistema internacional deseable.

La tesis de este artículo se basa en el reconocimiento de que 1) el principal móvil de la política internacional de los Estados sigue siendo el interés, sea éste el nacional (que es el mejor de los casos posibles) o el totalmente indeseable y más frecuente interés de los líderes o partidos en el poder; 2) las intenciones de la actual Administración española tienden a ayudar a formar un bloque que neutralice, se oponga o intente contrabalancear la, al parece, injustificada hegemonía de los Estados Unidos, y 3) el resultado no puede ser otro que el reforzamiento, con la colaboración de España, de las fuerzas sociales y políticas retardatarias de Europa, un grado elevado de satelización respecto de Francia y la aceptación del estancamiento político en Latinoamérica y el mundo árabe como el estado normal de cosas, por no hablar de la inhibición respecto del rumbo que puedan tomar las rápidas transformaciones que están teniendo lugar, o sería deseable que tuvieran lugar, en otras regiones del mundo.

Una larga agenda de intereses

En el lenguaje del Sr. Zapatero no parecen caber conceptos como “intereses nacionales” y “reivindicaciones españolas”. El alineamiento preferente del Sr. Zapatero con las posturas y deseos de Francia y Alemania (“volver al corazón de Europa”[12]) ahorran a estos países el esfuerzo de tener que defender ante España sus intereses mediante el oneroso quid pro quo diplomático, del que el Sr. Aznar supo sacar, por ejemplo, las ventajosas condiciones del Tratado de Niza. Con la declarada preferencia franco-alemana, el Sr. Zapatero ha restringido el mercado en que se transan las conexiones político-diplomáticas de todo tipo entre Estados con importantes intereses que defender. El visual encuentro cuatripartito Chirac-Putin-Schröder-Zapatero es la imagen que bien valía las mil palabras que hubieran sido necesarias para explicar el revisión del Pacto de Estabilidad europeo, relajando su disciplina, que tanto molestaba a Francia y Alemania y que el Sr. Aznar defendía tan a cara de perro[13].

Los principales socios exteriores y vecinos de España, sin embargo, parecen tener alta en su agenda político-diplomática la valoración de sus intereses nacionales: Marruecos los entiende como la consolidación de su dominio del Sáhara, la presión sobre Ceuta y Melilla y la descompresión demográfica a través de la emigración masiva a España y Europa; Francia los entiende como su aspiración a erigirse en la metrópoli de Europa, con París como su capital política[14], y la formación de una mayoría de bloqueo frente a los Estados Unidos dentro de una Unión Europea entendida en un modo “no liberal”, según garantiza la Constitución europea, de inspiración “esencialmente francesa”[15]; Gran Bretaña, como la explotación constante de sus ventajas geopolíticas y económicas frente a la Europa continental y de su relación transatlántica; y los Estados Unidos como el mantenimiento de su hegemonía a través de la transformación radical de ciertas regiones del mundo donde se ofrece resistencia al cambio social y político, en oposición a sus intereses estratégicos y energéticos. Los países del este de Europa a los que el Sr. Chirac mandó callar en plena crisis de Irak valoran mucho su posición periférica respecto del supuesto “corazón de Europa”[16].

Si uno se pregunta cuáles son los intereses nacionales identificados por el Gobierno del Sr. Zapatero tendría dificultades en encontrar una formulación específica, distintiva respecto de cualquiera de las invocaciones generales de buena voluntad y buenos deseos con que los gobiernos de los países ‘que cuentan’ llenan siempre los preámbulos de sus declaraciones, para dar suelta enseguida a la lista de inflexibles exigencias dictadas por intereses nacionales.

Todas las acciones del Sr. Zapatero en torno a la cuestión de Irak han estado envueltas en un aparato dialéctico vinculado con sus ideas de legalidad, paz y normas internacionales, y su resultado ha sido un traspiés diplomático tras otro. No hay duda de que las normas morales internacionales tienen una función en las políticas exterior e internacional de un Estado, pero los gobernantes no tienen mandato específico sino genérico (que además se da por supuesto) para atenerse a ellas; el mandato específico que reciben es el de proteger y conservar los intereses nacionales. En esta cuestión de Irak caben muchas preguntas para saber si los intereses españoles fueron servidos o no. ¿A quién esperaba el Sr. Zapatero influir cuando el 9 de junio de 2004, en Túnez, intimó a los otros miembros de la coalición a que la abandonaran[17]? ¿Se paró a pensar quiénes eran los influenciables y quiénes se lo tomarían como una impertinencia? ¿A quién lanzaba con su incitación un guiño de complicidad? No se puede pensar en otro que en el presidente Chirac. Pero ya Chirac había emprendido el camino de la conciliación (con pasos muy cortos, desde luego), como se puso en evidencia en la “cumbre” de la OTAN en Estambul, pocos días después[18]. El ministro alemán de Exteriores ya había declarado que Alemania no buscaba la rivalidad con los Estados Unidos. ¿No se nos ha dicho siempre que el instinto del timing es una de las virtudes teologales de la diplomacia? ¿Se dejó asesorar el Sr. Zapatero por su ministro de Exteriores y otros expertos sobre el impacto previsible de sus exasperadas palabras? ¿Nadie le dijo que tal declaración arrojaría una imagen provocativa del pretendido bloque promultilateral europeo, al que España se había adherido? La satisfacción psicológica del Sr. Zapatero al pedir la retirada se ha pagado a cuenta de los intereses españoles, por no hablar de los nada desdeñables sentimientos y estados de opinión de los militares españoles[19].

El desgaste diplomático se prolongó un poco más con las declaraciones del nuevo jefe del Estado Mayor de la Defensa, cuando dijo (julio de 2004) que España, en las relaciones con los Estados Unidos, siempre daba más que recibía. ¡No lo hubiera dicho…! En septiembre el Gobierno se apresuró a renovar sin chistar el acuerdo de usos de bases norteamericanas en España, tomando, eso sí, la cautela de que no trascendiera al público. El ministro de Exteriores, Sr. Moratinos, se deshace en explicar la cantidad de acuerdos a que se llega con los Estados Unidos como muestra de las buenas relaciones, pero pasa por alto que la fortaleza de unas relaciones se basa en la identidad de intereses. El Sr. Moratinos es el maestro del eufemismo, pues para él el frío de las relaciones con Washington son “malentendidos”[20]. Que sus esfuerzos son baldíos, al menos en este nivel cualitativo de las relaciones, lo dejó claro el secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, cuando llamó error, que el tiempo evidenciaría, la venta de armas a Venezuela acordada en marzo de 2005. Este tipo de desaprobación no se dice a alguien con quien se mantienen “buenas relaciones”.

El espíritu kantiano que nos embarga

El estilo político del Sr. Zapatero, caracterizado por proposiciones inespecíficas, tiene conexiones causales de tipo intelectual y emocional con una ideología dada. Cualquier ideología, a su vez, se conecta gnoseológicamente con una filosofía, con un modo de entender la realidad. No se le escapará al observador que haya estudiado algo de filosofía que el lenguaje del Sr. Zapatero se reviste de cierto aparato expresivo kantiano. Las dos ideas fuerza que señalan el fin al que se dirigen las invocaciones más genéricas del Sr. Zapatero son la paz perpetua y una autoridad universal basada en leyes universales. Estos son precisamente los dos grandes temas de la llamada filosofía práctica y jurídica de Kant. Pero, como es sabido, esta filosofía representa el intento póstumo de Kant de fundar la posibilidad de un sentido de fin para la razón humana, una vez que con su crítica de la razón pura la ha despertado de su sueño metafísico, al precio de dejarla desconectada del mundo exterior de los fenómenos y encerrada en los estrechos confines de la conciencia. El mundo, la naturaleza, Dios, que fueron expulsados por la razón crítica al averno de los trascendentales, se cuelan por la ventana de la razón práctica kantiana porque el hombre, en el fondo, los necesitaba.

No hace falta suponer que nuestros gobernantes se han vuelto kantianos leyendo a don Immanuel, sino tener presente la influencia que esa corriente filosófica tiene en los juristas posmodernos y en los constitucionalistas progresistas españoles (por no remontarnos al krausismo y la Institución Libre de Enseñanza), cuya reencarnación más visible hoy día es don Gregorio Peces-Barba, maitre à penser de la actual clase gobernante socialista[21].

El tipo de approach moral-jurídico tiene dos inconvenientes. El primero de ellos es que no suprime la realidad exterior, y lo mismo que los fenómenos externos y Dios vuelven con la filosofía práctica, en el orden de realidades internacionales lo que vuelve con constancia y contundencia son los intereses y otros objetivos nacionales que los políticos de la línea jurídico-moral creen poder extirpar del ánimo de los hombres. Este modo de reducción de la experiencia a los a prioris de la conciencia es ciego, por ejemplo, para las conexiones espirituales que unen a centenares de millones de personas en una fe o una causa; de ahí la estólida falta de presencia del Sr. Zapatero después del fallecimiento de Juan Pablo II, pasando por alto el hecho de que muchos millones en el mundo se identifican en una fe con muchos millones de españoles de hoy en día, precisamente por acciones de raíz espiritual emprendidas hace algunos cientos de años por nuestros ancestros.

El segundo inconveniente, derivado en cierto modo del primero, es que los gobernantes de los otros países, cuyo tiempo es precioso y siempre insuficiente para lo que les interesa y preocupa, tienen un attention timespan brevísimo para esas cosas, a las que consideran una muestra de santurronería destinada al consumo interno del país de origen[22]. Se trata de un proyecto para el que ¡ni el mismo Sr. Zapatero parece tener tiempo que dedicarle![23] En fin, esas predicaciones no constituyen un instrumento para la política internacional ni una herramienta convincente de la diplomacia[24]. Pero, antes de seguir adelante con el examen de los ideales de política internacional y exterior del Sr. Zapatero, tengamos un poco de recreo filosófico.

También se les escapa a estos neokantianos el sutil sentido del humor con que el propio Kant adornaba sus elucubraciones de filosofía práctica. No hará falta abundar en lo de la Paz Perpetua, conocida taberna holandesa que tenía como emblema una lápida de cementerio. Conviene recordar que el propio Kant se burlaba de quienes aconsejaban a las ovejas que para coexistir en paz con los perros lo único que tenían que hacer era separarse de ellos. Y también se reía de los que creían que todos los problemas de la filosofía se solucionaban con una dieta de razón práctica; al contrario, opinaba, hace falta un cuerpo médico y policías que aconsejen qué filosofía hay que estudiar; y para poner paz entre los metafísicos es necesario un “estado siempre armado”, que abra “la perspectiva de una paz perpetua”[25]. Sin esta autoironía se cae en el Kant hobbesiano de los revolucionarios franceses, que creían que el modo más directo de alcanzar la paz perpetua era hacerle la guerra a todo el mundo[26].

Pero volvamos al hilo argumental de este artículo. En toda acción política interesan forma y contenido. En cuanto a la primera, ya se ha dicho bastante, sobre todo en las notas. En cuanto al contenido, el presidente Zapatero no parece lograr que sus declaraciones jurídico-morales se conviertan en carburante para mover su política internacional y exterior. Aunque un año no basta para desplegar del todo cualquier política, se ha pasado el tiempo sin que su Gobierno definiese las líneas de actuación sobre importantes cuestiones internacionales.

Un mundo de contenidos

La lista de cuestiones en que existe la posibilidad de llenar de contenido las políticas exterior e interior de España, por parte de un Gobierno de izquierdas y progresista, es inagotable. Aquí se propone una. El mundo se halla inquieto por los hábitos autocráticos de los gobiernos árabes y la previsible crisis social en ese mundo; hace falta un apoyo activo y visible de Europa a las pocas instituciones civiles existentes en él[27]. También por la dictadura teológica de Irán y sus planes de armamento nuclear. Rusia no puede ser tratada, en consideración a su volumen geopolítico y militar, como una excepción de la democracia europea. ¿Qué medidas de presión o fuerza puede emplear Europa para parar la política de supresión étnica de Sudán en Darfur y el sur? Respecto de Cuba, debe cesar el ridículo del Gobierno español, a la vista de que Europa no parece dispuesta a seguirle en su política de apaciguamiento del régimen[28]. ¿Cómo entiende el Sr. Zapatero el terrorismo y los medios para combatirlo?[29] ¿Cabe en la política iberoamericana del Gobierno dar la señal de alarma sobre las crecientes restricciones a las libertades en Venezuela, o es que la venta de armamento vale un buen silencio? En fin, ¿qué va a hacer este Gobierno a favor de las democracias en lucha, sin ir más lejos en la más nueva de ellas, la que intenta echar raíces en Irak en medio de ataques de una brutalidad inhumana, procedente del terrorismo musulmán y sadamista, cuyo triunfo constituiría una catástrofe para el mundo occidental?[30]

Es claro que algunas declaraciones de nuestros gobernantes sobre esas cuestiones no surtirían por sí mismas un efecto decisivo, pero por lo menos ayudarían a dar definición y vigor a las políticas internacional y exterior del Sr. Zapatero, y a dónde y cómo trata de situar a sus colegas europeos en torno a ellas. Lo que todos los días intenta expresar con mohines conciliatorios y dialogantes, pretendidamente eficaces, no parece surtir efecto digno de nota. El ejercicio inocuo del diálogo de civilizaciones[31] podría servir para algo si señalara de modo claro y neto las causas de la deriva del mundo árabe-musulmán que le ha alejado cada día más de la modernidad, desde bastante antes de su periodo colonial, y sus remedios. No nos engañemos: no hay otra civilización que presente riesgo o sea una base para el lanzamiento de graves amenazas al resto del sistema internacional más que ésa.

Por eso y por todo lo actuado hasta esta fecha se puede concluir que las políticas internacional y exterior del Sr. Zapatero se vencen del lado del status quo internacional. Sin embargo, seguramente es posible, además de deseable, que el Gobierno del Partido Socialista alcance consensos básicos con los principales partidos de la oposición, sobre todo con el Partido Popular. Una actitud más comprometida con el cambio en amplias áreas del sistema internacional ayudaría a reforzar los consensos necesarios para hacer posible una política exterior ambiciosa para España.

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