La imposible reforma de Naciones Unidas

La imagen de la ONU dista mucho de ser positiva. Las noticias que nos llegan de su actuación apuntan hacia la incompetencia a la hora de hacer frente a los problemas para los que fue creada, cuando no directamente hacia el escándalo:

• Demasiadas veces no reacciona ante graves sucesos internacionales. Cuando lo hace, nos sorprende limitándose a representar el papel de espectador privilegiado de matanzas, sin hacer nada para evitarlas aun disponiendo de los medios para ello.
• El Consejo de Seguridad suele ser incapaz de llegar a acuerdos sobre graves situaciones que afectan a la seguridad internacional. Recientemente, los casos de Kosovo e Irak son ejemplos de cómo el mecanismo de veto bloquea cualquier solución y condena la organización a la irrelevancia.
• La Asamblea General se ha convertido en el marco institucional donde gobiernos dictatoriales dan lecciones de democracia y respeto a los derechos humanos, se protege a grupos terroristas bajo el paraguas de causas nacionales y se cae en el antisemitismo.
• La Secretaría no ha actuado con la contundencia que cabía esperar ante casos de abusos sexuales, tanto de fuerzas militares en destinos lejanos como de altos funcionarios en la sede neoyorquina.
• La Secretaría tampoco ha actuado con la diligencia ni el interés necesarios ante casos de gravísima corrupción como el del programa Petróleo por Alimentos, en el que funcionarios de Naciones Unidas y la Administración iraquí han actuado conjuntamente de forma delictiva y en beneficio propio.

En un contexto como éste, la idea de que Naciones Unidas necesita una reforma no es de extrañar, como tampoco lo es que se formen comités para estudiar las posibles vías. El pasado día 21 Kofi Annan presentó a la Asamblea General el informe Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, dentro del seguimiento institucional de los resultados de la Cumbre del Milenio. En el nuevo Informe Annan se recogen las conclusiones de algunos de estos grupos de trabajo y se trata de situar el debate sobre la necesaria reforma.

El informe presenta una imagen tan desoladora como realista del estado actual de la organización. Si en vez de estar redactado con la prosa tradicional de la institución y firmado por el secretario general hubiera sido escrito por un analista internacional y en un estilo convencional le hubieran llovido críticas por "neoconservador" y antimultilateralista.

Centrándonos en los aspectos de seguridad internacional, Annan reconoce la inexistencia de un acuerdo de mínimos sobre la amenaza y sobre cómo responder ante ella. El informe afirma que "(...) en lo que respecta a la seguridad, a pesar de la amenaza que muchos sienten que se cierne sobre nosotros, carecemos del consenso más elemental, y cuando se actúa, esta actuación es muy a menudo objeto de controversia" (pág. 27).

Annan propone una revisión del concepto tradicional de seguridad colectiva en un sentido "más amplio", "que afronte las nuevas y las viejas amenazas y que tenga en cuenta los intereses de todos en materia de seguridad" (pág. 27). Pero, ¿cómo es posible esta revisión si no hay acuerdo sobre la amenaza y la forma de combatirla? El secretario general asume las amenazas descritas en los documentos de seguridad de la OTAN, los Estados Unidos, la Unión Europea... incluso acepta la necesidad de adelantarse a los acontecimientos, afirmando que "debemos hacer frente a todos estos peligros de manera preventiva, actuando con suficiente antelación con toda la panoplia de instrumentos a nuestra disposición". Pero acaba volviendo a reconocer que no existe un consenso suficiente, y que si durante los próximos meses no se dan pasos significativos la organización se enfrentará a una seria crisis.

El hecho de que Naciones Unidas todavía no haya sido capaz de aprobar una definición de terrorismo sería alarmante si no fuera porque lo realmente preocupante es que el terrorismo está organizado o amparado por Estados miembros y, en algunos casos, con puesto permanente en el Consejo de Seguridad.

El informe reconoce la necesidad de combatir el terrorismo sin excusas de ningún tipo, de afrontar los problemas de la proliferación de armas de destrucción masiva, de dotar a las agencias especializadas de instrumentos de inspección más eficaces y, en el caso nuclear, de evitar que los Estados que aspiran a esta energía desarrollen el ciclo de enriquecimiento del uranio. Buenas y sensatas palabras, que no hacen más que poner en evidencia el abismo entre la realidad y la necesidad.

En el caso de las operaciones de mantenimiento de paz, un capítulo que ha tenido un amplio desarrollo y que cabe suponer lo tendrá aún más en los próximos años, Annan reconoce las graves deficiencias en el tramo de la consolidación de la paz. No basta con detener la violencia, hay que reconstruir, lo que implica un compromiso y una presencia prolongada.

El argumento se empantana cuando trata de afrontar los temas más acuciantes. El primero es el uso de la fuerza.

"(...) una parte esencial del consenso que buscamos ha de ser un acuerdo sobre cuándo y cómo puede hacerse uso de la fuerza para defender la paz y la seguridad internacionales. En los últimos años esta cuestión ha dividido profundamente a los Estados Miembros. Han discrepado acerca de si los Estados tienen derecho a utilizar la fuerza militar de manera anticipatoria, para defenderse de amenazas inminentes; si tienen derecho a utilizarla de manera preventiva, para defenderse de amenazas latentes o no inminentes; y si tienen el derecho –o quizás la obligación– de utilizarla como protección, para salvar a los ciudadanos de otros Estados de un genocidio o de crímenes comparables" (pág. 36).

"No puede aceptarse que, cuando la comunidad internacional se encuentre frente al genocidio o los abusos en masa contra los derechos humanos, las Naciones Unidas se mantengan al margen y dejen que los acontecimientos sigan su curso hasta el final, con consecuencias desastrosas para muchos millares de personas inocentes" (pág. 39).

Una excelente descripción del caos en que vive la organización y de la dificultad para encontrar un punto de encuentro. No hay acuerdo sobre lo fundamental, pero, sobre todo, lo relevante, ahora como en 1945, es el mecanismo del veto. Puede llegarse a acuerdos de interpretación jurídica sobre el artículo 51 de la Carta, pero si no hay consenso entre los cinco grandes Naciones Unidas quedará bloqueada una vez más. Y éste es previsiblemente su futuro inmediato.

Los problemas de interpretación son importantes, pero lo esencial sigue siendo que el Consejo de Seguridad es un clásico directorio de grandes potencias que aceptan participar en el juego a cambio de un mecanismo de garantía: el veto. Toda la parafernalia multilateralista que impregna tanto este informe como otros de Naciones Unidas es pura retórica frente a la realidad de la política de poder que ejercen los privilegiados.

Frente al Consejo de Seguridad, la Asamblea General, el órgano de representación democrática, sufre, según el informe, un "declive de prestigio", y "mengua su contribución a las actividades de la Organización". Es evidente que Annan tiene razón, pero rehuye afrontar la realidad profundizando en sus causas y soluciones. Detrás de la prosa oficial se esconde una sencilla razón: la Asamblea está compuesta, en un número importante, por representantes de gobiernos corruptos y violentos.

Un club que acoge miembros de tal calaña no puede aspirar a gozar de prestigio internacional. No es posible seguir aprobando documentos en favor de la democracia, la dignidad humana, los derechos humanos... por Estados que se caracterizan por su sistemático incumplimiento, por la violación de la Carta y de los convenios suscritos en el marco del sistema de Naciones Unidas.

Todos parecen estar de acuerdo en que el Consejo de Seguridad, el núcleo del problema, debe reformarse. Debe adaptarse a la realidad internacional de nuestro tiempo y ser más representativo. Traducido a hechos, se trata de que grandes potencias de nuestros días accedan a un puesto permanente y que los no permanentes se repartan de tal modo que las áreas geográficas se encuentren representadas de forma equilibrada.

Estamos ante un ejemplo perfecto de huida hacia adelante. Puesto que no podemos afrontar el problema real: retirar el derecho de veto a los cinco grandes, vamos a llenar la sala de embajadores, unos con puestos permanentes o semipermanentes, pero sin derecho de veto, y otros definitivamente de paso. ¿Por qué Francia retendrá el derecho de veto y no se le reconocerá a la India? ¿Por qué los europeos tendrán tres puestos permanentes y otras regiones no? ¿Por qué los europeístas, que tanto defienden una política exterior y de defensa común, se aferran o luchan por un puesto y no ceden su posición a la Unión?

En mi modesta opinión, las reformas previstas del Consejo son una sinrazón que no sólo no facilitarán la resolución de conflictos en relación con la situación precedente, sino que la harán aún más difícil. A más miembros, más complejidad para lograr acuerdos, mayor número de fracasos en la búsqueda del consenso y mayor irrelevancia de Naciones Unidas.

El margen de reforma real del sistema de Naciones Unidas es menor de lo que parece. La organización es el resultado de un momento histórico determinado, y aquellas coordenadas internacionales, totalmente superadas, actúan como un corsé que impide su adaptación. Si la ONU quiere ganar prestigio y autoridad deberá convertirse en un club exclusivo de democracias; si quiere ser eficaz tendrá que comprometerse con la defensa de la libertad y con la expansión de la democracia, asumir conscientemente el principio de injerencia humanitaria, disponerse a usar la fuerza cuando sea necesario y a reconstruir naciones. Si quiere ser representativa deberá disolverse, porque la Carta se redactó con una perspectiva bien distinta.

Nada hará más daño a este organismo que la retórica multilateralista que se empeña en ignorar lo que de verdad es la ONU y la razón para la que fue creada. Annan acierta cuando describe los problemas, se equivoca cuando da a entender que determinadas reformas pueden resolver problemas fundamentales, resulta cansino ante la constante demanda de dinero y es de una extrema generosidad cuando se juzga a sí mismo: bajo su mandato han ocurrido hechos vergonzosos de cuya responsabilidad no se puede librar.

(28-III-05)