El desarrollo económico y sus enemigos en el siglo XXI

La reticencia a utilizar el enfoque del mercado es más fuerte en el tratamiento del desarrollo que en cualquier otro ámbito de la economía. Una y otra vez se sostienen los mismos planteamientos desacreditados, con pequeños retoques, a pesar del abundante cuerpo de evidencias que los cuestiona. Con argumentos presuntamente basados en el intercambio desigual, la dependencia, el control del comercio exterior por parte de los grandes países o metrópolis, el dirigismo, la planificación centralizada, etcétera, se han promovido políticas proteccionistas, se han destinado recursos a la educación sin pensar en el contenido y la calidad de la misma, se ha financiado la inversión per se (con lo que se han emprendido proyectos faraónicos e inútiles), se ha propiciado el control directo de la natalidad y de los tipos de cambio, se ha teorizado sobre la creación de cárteles para la fijación de precios y han proliferado acciones y medidas carentes de toda lógica económica.

Los errores han sido muchos, así como las omisiones. El papel de la corrupción se ha tratado de manera tangencial y sin acompañamiento de medidas prácticas (por ejemplo, que las entidades financieras internacionales paguen directamente a los contratistas de obras públicas). En ausencia de éstas, la financiación al desarrollo ha engrosado las cuentas de políticos en terceros países y permitido la compra de armamento para el sostenimiento de regímenes dictatoriales. Los Gobiernos más corruptos son los más enérgicos a la hora de denunciar injerencias externas y los más hábiles para obtener cobertura mediática y financiación (que esperan no tener que devolver jamás).

Asimismo, se habla del papel crucial de las empresas e instituciones públicas y de los remedios milagrosos. Se exige con contundencia que se cubra el déficit de los países pobres por medio de la financiación masiva de los mismos, a pesar del reiterado fracaso de las oleadas de ayuda externa[1] y de la evidencia de que los países que han progresado lo han hecho sobre la base de su propio esfuerzo. Más aún, con el pretexto de la defensa de la soberanía, muchas ONG y confesiones religiosas formulan, desde la izquierda, exigencias para que se concedan préstamos incondicionales a Gobiernos incapaces de usar con eficiencia los créditos recibidos (es decir, de aplicarlos a proyectos rentables que permitan devolver éstos, junto con los intereses) y de crear las condiciones institucionales mínimas para que sea posible el desarrollo. En la misma línea, se suceden moratorias, renegociaciones y condonaciones periódicas de deudas, especialmente en beneficio de aquellos países que incumplen con mayor descaro los compromisos adquiridos en materia de ajuste económico y sobre el destino de los créditos percibidos. En el plano comercial, se ha puesto el énfasis en la sustitución de importaciones y en el impulso de la industria local, cuando la experiencia muestra abrumadoramente que la política de promoción de exportaciones ha sido mucho más fructífera. Esto es así tanto desde el punto de vista del crecimiento agregado como del aumento del empleo y la renta per cápita (y no sólo se comprueba cuando se establecen comparaciones entre países que han optado por una u otra política, también cuando se estudia el rendimiento de un mismo país que ha aplicado las dos)[2].

Los argumentos favorables a las políticas de intervención en el comercio exterior y a la planificación del crecimiento han sido objeto de muchas descalificaciones. Por ejemplo, las obras de Ludwig von Mises Gobierno omnipotente, Burocracia, Crítica del intervencionismo y La acción humana (capítulo 36) plantean el gran daño que puede provocar la sustitución de los mecanismos del mercado por la intervención pública. Igualmente, Mises explica lo que ésta puede hacer bien, así como los límites de su actuación. En el plano del desarrollo económico, Peter Bauer[3] ha descalificado las políticas centradas en las restricciones al mercado y el comercio. Más recientemente, Deepak Lal[4] ha mostrado las inconsistencias y justificado por qué acompaña la pobreza a la economía del desarrollo. En la misma línea, Johan Norberg[5] ha puesto de manifiesto la incoherencia de la retórica antiglobalización y de alguna de sus propuestas.

El Consenso de Washington

Paulatinamente, el debate intelectual sobre las políticas aplicadas[6] y la evaluación continua de los programas desarrollados por las organizaciones financieras internacionales[7] han permitido un cierto consenso en el seno de la corriente central de la economía, de corte neoclásico. John Williamson[8] describió y matizó los puntos en que podrían convenir, al menos, el Congreso de Washington, las instituciones financieras internacionales con sede en la capital de EEUU, las agencias económicas del Gobierno norteamericano, el Consejo de la Reserva Federal y los grupos de expertos. Plasmó el acuerdo en diez puntos y lo denominó "el Consenso de Washington". En apretada síntesis, puede enunciarse así:

1. Disciplina presupuestaria.
2. Prioridad a la reducción de las subvenciones indiscriminadas y al aumento del gasto público en educación y sanidad (áreas en las que cuenta más la educación básica y la asistencia primaria, respectivamente), así como en infraestructura pública.
3. Reforma fiscal en torno al principio de que la base imponible íntegra debe ser amplia y los tipos impositivos marginales, moderados.
4. Tipos de interés determinados por el mercado. Además, los tipos de interés reales han de ser positivos (para incentivar el ahorro y evitar la evasión de capitales) pero bajos (para favorecer la inversión).
5. Tipo de cambio competitivo, coherente con los objetivos macroeconómicos y con la expectativa de que seguirá siendo competitivo en el futuro.
6. Liberalización de las importaciones.
7. Prioridad a los flujos financieros extranjeros. Además, se califica de insensata una actitud restrictiva que limite la entrada de la inversión extranjera directa.
8. Fomento de las privatizaciones, para mejorar la eficiencia de las empresas públicas y aliviar la presión que los subsidios continuos ejercen sobre el presupuesto.
9. Fomento de la competencia a través de la desregulación.
10. Defensa y definición clara de los derechos de propiedad.

Hablamos, pues, de políticas macroeconómicas prudentes, orientadas hacia el exterior y el libre mercado. También, de la promoción de la democracia y los Derechos Humanos, de la supresión del tráfico de drogas, de la defensa del medioambiente y del control del crecimiento demográfico.

El consenso que popularizó Williamson, y que lleva su nombre, es fruto de un proceso en el que, por otra parte, no participan grupos minoritarios pero activos y con planteamientos marxistas, comunitarios, de nueva izquierda, etcétera. En un principio fue anticipado por Deepak Lal[9], que señaló que se articulaba en torno a los planteamientos de Peter Bauer; posteriormente se fue perfilando mediante el estudio de los resultados obtenidos con políticas similares a las propuestas; en fechas recientes[10] se le ha añadido una apreciación: el optimismo acerca del impacto de la reforma era poco realista, y estas cinco enseñanzas:

1. Las reformas deben promover el crecimiento, no sólo la eficiencia.
2. Hay varias formas de crear las condiciones necesarias para el crecimiento, pero no todas llevan a éste de la misma forma.
3. La estabilización y la gestión de la macroeconomía tienen que orientarse al crecimiento; es decir, no han de acometerse a costa de la competitividad o de modo que generen bruscas fluctuaciones en el nivel de actividad.
4. Hay que responsabilizar a los Gobiernos, no prescindir de ellos.
5. Los Gobiernos deben concentrarse en respaldar el crecimiento y dejar de creer que cualquier reforma es útil.

La convergencia de planteamientos es compatible con la existencia de discrepancias acerca de las prioridades y del ritmo de las reformas, así como con la convicción de que quedan fuera cosas importantes: la estabilidad monetaria, la necesidad de que haya instituciones que validen la asignación de los derechos de propiedad y los defiendan[11], la existencia de una justicia independiente y que actúe según las normas del Estado de Derecho, la continuidad básica de las instituciones gubernamentales cuando hay cambios de Ejecutivo (o, en otras palabras, la existencia de una Administración Pública bien preparada, íntegra e independiente de las organizaciones políticas y las instituciones civiles)[12]. En este punto, los Gobiernos tienen una tarea que desempeñar: "Sin instituciones adecuadas, la economía no puede funcionar efectivamente; su estructuración para obtener los fines deseados debe recaer en gran parte sobre el Gobierno, ya que no es labor que pueda ser llevada a cabo por los individuos a través del mercado" (Bauer[13]). Un bien público básico, como el buen gobierno, es un factor de producción que no puede obtenerse en el exterior, "incluso si su importación pudiera traer un incremento considerable en la renta" (Olson[14]).

La simultaneidad del análisis riguroso con la persistencia en la promoción de acciones insuficientes o inapropiadas es una de las circunstancias que perjudican el consenso. Así, la consideración de que basta con invertir desde el exterior, especialmente mediante la concesión de financiación a los Estados, para que haya crecimiento lleva a olvidar otros factores que lo promueven, como la mejora en la eficiencia del uso de los recursos disponibles, la reducción del desempleo, el aumento en la tasa de actividad, el crecimiento de la población, la calificación de los trabajadores, el aumento de la tasa de ahorro, el desplazamiento de los recursos productivos hacia actividades en que sea posible una mayor eficiencia, la concentración de actividades que permitan obtener economías de escala, la eliminación de distorsiones inducidas por la regulación o las subvenciones, etcétera.[15] Por otra parte, está la evidencia aportada por los casos en que se ha transferido una gran cantidad de dinero pero no se ha conseguido generar crecimiento económico o, como ha ocurrido en el África Subsahariana, se ha llegado a registrar un descenso de la renta per cápita[16].

La misma contradicción entre hechos y planteamientos se da en lo relacionado con la pobreza en el mundo y la desigualdad en el reparto de la riqueza. Jagdish Bhagwati y el World Law Fund prepararon en 1972 unas predicciones para el año 2000; entre ellas destacaba ésta, de T. E. Weisskopf[17]: "La expansión del capitalismo a través del mundo subdesarrollado quizá perpetúe, y no aligere, las condiciones del subdesarrollo. Al mismo tiempo, la conciencia de las carencias y el deseo de mejorar habrán de aumentar entre las masas de los países pobres. El resultado es una brecha creciente entre las aspiraciones y las ganancias reales que conducirá inevitablemente a elevar la tensión y el conflicto". Como conclusión práctica, propugnaba lo que sigue: "El intelectual de un país capitalista rico debe (...) trabajar por destruir el mito de la mejoría gradual de los países pobres bajo el sistema capitalista mundial existente". La realidad ha demostrado lo contrario: los países pobres reducen su pobreza a medida que se incorporan a la división internacional del trabajo, y su renta per cápita llega entonces a crecer más que la de los países desarrollados, con lo que disminuye la brecha de ingresos[18]. Sin embargo, organizaciones como Attac y Oxfam y publicaciones como Le Monde Diplomatique insisten en que las cosas no son así y organizan manifestaciones multitudinarias cada vez que se celebra una cumbre de mandatarios de países desarrollados.

Asia

El vigoroso crecimiento económico de China, la India y otros seis países asiáticos está elevando la renta per cápita de casi la mitad de la Humanidad, merced a lo cual se está creando un mundo radicalmente distinto, donde la convergencia en algunos indicadores económicos se puede plantear a fecha fija. El cuadro número 1 muestra tanto la población de los ocho gigantes asiáticos que están experimentando un rápido proceso de crecimiento como la de otras cuatro economías asiáticas que protagonizaron una oleada de desarrollo previa y lograron alcanzar el nivel de renta de los países desarrollados en el transcurso de una generación. Basta reparar en que la población combinada Hong Kong, Corea del Sur, Taiwán y Singapur apenas sobrepasa la de Vietnam para apreciar en su justa medida las dimensiones de este fenómeno. En cuanto al cuadro número 2, da cuenta de las tasas de crecimiento del PIB real de esos ocho países que se han abierto últimamente al comercio y la inversión: todos ellos están creciendo por encima de lo que lo hace el conjunto de la economía mundial.

En el gráfico número 1 se recoge la evolución de los PIB de China, la India, Japón, Estados Unidos y la Zona Euro, así como las proyecciones que se barajan. El PIB chino alcanzó al de la UE en 2005, y el indio no tardará en hacer lo propio. Obviamente, las diferencias de población hacen que las rentas per cápita sean dispares; también lo son en el seno de cada una de esas economías, como ya ocurrió en Japón y los cuatro tigres asiáticos cuando dieron inicio a sus procesos de crecimiento.

En el gráfico número 2 se compara la trayectoria del grupo denominado BRIC (Brasil, Rusia, India y China) con la de los países agrupados en el G7. También en este caso las diferencias se reducen, y la expectativa de un catch up es razonable.

En el mundo hay grandes bolsas de pobreza, especialmente en el África Subsahariana. Esa realidad contrasta con las expectativas de mejora de quienes están en peor situación. Aunque es posible reducir significativamente la diferencia, se requieren medidas que llevan su tiempo. Muchos son los países que pasaron del subdesarrollo al desarrollo en una generación y sin apenas ayuda externa. Otros lo están haciendo ahora. Y otros no consiguen salir de la miseria a pesar de que cuentan con abundantes recursos naturales o con una buena provisión de fondos procedentes de los países desarrollados y las instituciones financieras internacionales... ¿Por qué siguen en boga los planteamientos que culpan de la miseria al comercio internacional o a la inversión extranjera? ¿Por qué se sigue creyendo que la inversión cuantitativa y sin contrapartidas o condiciones de cumplimiento exigible es un factor principal de crecimiento? ¿Por qué se considera a los países subdesarrollados incapaces de servirse del mercado en la misma forma que los desarrollados? ¿Por qué se ignoran los datos que hablan de la mejora de la situación de la mayor parte de la Humanidad y se reitera, contra toda evidencia, que la globalización empobrece a ésta? ¿Qué lleva a pensar que los Estados pueden gestionar el proceso de crecimiento, más allá de lo relacionado con la provisión de las infraestructuras e instituciones adecuadas?

La realidad, despreciada

En 1987 Peter Bauer publicó un artículo, titulado The Disregard of Reality, en el que decía que, contrariamente a lo que postulaba Keynes, los economistas exageran sistemáticamente el impacto de sus ideas, de modo que no es extraño que otros elementos, modas intelectuales y políticas incluidas, tengan más peso en la configuración de la opinión pública y en la elaboración de las políticas económicas. El rechazo de la realidad conlleva el descuido de los datos evidentes y de las relaciones entre éstos, así como una incapacidad para reconocer inconsistencias. Aunque haya gente que proceda así para promover sus intereses particulares, difícilmente podríamos hallar en ello una explicación para la hostilidad que profesan algunas instituciones internacionales a Occidente. Bauer apuntaba a deficiencias en el enfoque debidas a la ignorancia del pasado y al descuido de las dimensiones temporal y social, que obligan a considerar que el cambio y la difusión del conocimiento requieren tiempo.

El intento de aplicar métodos de las ciencias naturales a la sociedad comporta prescindir de los antecedentes, que no importan en la física pero sí en la sociedad humana. Si el pasado se desconoce y la perspectiva temporal se omite, se pierde memoria colectiva y se deja abierta la vía para la manipulación de la historia. Para Bauer, en la trastienda de esta distorsión cognitiva se encuentra el complejo ­–infundado– de culpa que siente Occidente, que le lleva a aceptar críticas de dictadores africanos y a apoyar a éstos económicamente. Tras esa culpabilidad colectiva está la erosión de la responsabilidad personal: la inocencia individual requiere la culpa colectiva.[19] Como derivada adicional de la indiferencia frente a la realidad, se deterioran los patrones y el rigor del análisis económico y de otros estudios sociales, lo que lleva a Bauer citar a Ortega y Gasset: The absence of standards is the essence of barbarism.

Creencias, ideas, visiones

Ortega y Gasset[20] explica las diferencias entre ideas y creencias. Las ideas aparecen como resultado de la ocupación intelectual, de la recopilación de datos, del contraste de éstos, de la reflexión… Las ideas se tienen y se sostienen o se cambian, ante una nueva evidencia o razonamiento. En cambio, en las creencias se está. "Nos tienen a nosotros (...) constituyen la base de nuestra vida, el terreno sobre el que acontece. Toda nuestra conducta, incluso la intelectual, depende de cuál sea el sistema de nuestras creencias auténticas (…) no solemos tener conciencia expresa de ellas, no las pensamos, sino que actúan latentes, como implicaciones de cuanto expresamente hacemos y pensamos (…) toda nuestra vida intelectual es secundaria a nuestra vida real y auténtica y representa en ésta sólo una dimensión virtual o imaginaria (…) nuestra idea de la realidad no es nuestra realidad. Ésta consiste en todo aquello con lo que de hecho contamos al vivir (…) Lo que solemos llamar realidad o mundo exterior no es ya la realidad primaria y desnuda de toda interpretación humana, sino que es lo que creemos, con firme y consolidada creencia, ser la realidad". La confianza absoluta en la razón era para Ortega y Gasset una creencia.

Tras esta disgresión, tiene sentido la frase de George Orwell con que Bauer concluye el artículo arriba citado: "We have sunk to such a depth that the restatement of the obvious has become the first duty of intelligent men".

La visión[21] es "un acto cognitivo preanalítico, es lo que se intuye o siente antes de elaborar un razonamiento sistemático que se pueda denominar teoría". "Es nuestra percepción de cómo funciona el mundo (…) las visiones constituyen el cimiento de las teorías". Sobre el comercio internacional y el desarrollo, Sowell dice que las visiones difieren aun en lo más fundamental, esto es, en "qué es lo que necesita explicación". "Myrdal ha procurado descubrir las condiciones de los países del Tercer Mundo responsables del subdesarrollo. En vez de tratar de explicar el menor desarrollo alcanzado por buena parte del mundo en comparación con el Occidente industrializado, Bauer ha buscado explicar las causas de la prosperidad y el desarrollo y se ha negado a considerar anormal la situación de gran parte de la Humanidad. Para Myrdal, lo que requiere explicación es la pobreza; para Bauer, la prosperidad". Así, el diálogo, aunque es necesario, suele ser insuficiente, y conviven visiones diversas y conflictivas, "a pesar del cúmulo de pruebas fácticas que deberían inclinar la balanza hacia un lado u otro durante un largo periodo de tiempo".

Normalmente no se tiene conciencia de las creencias en que uno está. Cuando las explicitamos nos aparecen como verdades obvias e indudables, de ahí que cuando alguien las cuestiona no consideremos que se les esté oponiendo un razonamiento, o que enfrente sólo haya curiosidad, sino que están siendo atacadas, lo que nos genera incomodidad, y, en casos extremos, la situación puede derivar en el conflicto o la violencia[22]. "Nuestros cerebros y sistemas nerviosos constituyen una máquina generadora de creencias sin tener en cuenta lo que es real o verdad y lo que no lo es. El dispositivo selecciona información del entorno, la configura y la combina con información aportada por la memoria para generar creencias que habitualmente suelen ser consistentes con las preexistentes", dice J. Alcock[23]. La nueva evidencia se aprecia a la luz de las creencias previas, se percibe o no en función de la predisposición que éstas producen[24].

Los intelectuales

Las creencias se originan en la infancia mediante la interacción con la familia, la educación formal, la influencia de las confesiones religiosas y la asimilación de informaciones y opiniones. Los intelectuales transmiten conocimientos, actitudes y valores. "Valiéndose de la facultad de predicar, enseñar y escribir, los intelectuales infunden en los sectores de población que no son intelectuales ni por vocación interior ni por el cargo que desempeñan en la sociedad una perceptividad y una capacidad imaginativa de las que de otro modo carecerían (…) Los intelectuales, al brindar modelos y normas y presentar símbolos para su apreciación, estimulan, guían y forman las tendencias de la expresión en el seno de la sociedad", escribe Shils[25]. La pregunta principal que se planteó éste era: "¿Por qué los escritores, los historiadores, los filósofos y otros intelectuales, grandes algunos e interesantes todos ellos, sentían tanta aversión hacia sus propias sociedades y hacia las instituciones y los dirigentes que los gobernaban?".

Por su parte, Hayek[26] sostiene que la función de los intelectuales "no es la ni la del pensador original ni la del erudito o experto en un área de pensamiento en particular". Y añade: "El típico intelectual no tiene por qué ser ninguna de estas dos cosas: no tiene por qué poseer un conocimiento especial de nada en concreto, ni ser particularmente inteligente, para desempeñar su papel de intermediario en la fusión de ideas. Lo que le capacita para el trabajo es la amplia gama de temas sobre los que puede hablar y escribir fácilmente, y un puesto o unos hábitos por los cuales se familiariza con ideas nuevas más deprisa que aquellos a los que se dirige". Y se remite a Schumpeter para añadir: "La ausencia de responsabilidad directa en los asuntos prácticos y la consiguiente ausencia de conocimiento de primera mano de los mismos es lo que distingue al intelectual característico del resto de la gente que también ejerce el poder de la palabra hablada y escrita". En lo relativo a los efectos del comercio exterior, a su impacto en el proceso de desarrollo y a sus implicaciones en la renta y el empleo de los países desarrollados, esa ignorancia, que parte de los rudimentos económicos, ha sido descrita y comentada por Krugman[27].

Volvamos a Hayek: "Lo que determina las opiniones de los intelectuales no son los intereses egoístas o las malas intenciones, sino, sobre todo, las convicciones honestas y las buenas intenciones". El intelectual se inserta en un "clima de opinión" que define esencialmente como "un conjunto de preconcepciones muy general, por el que el intelectual juzga la importancia de hechos y opiniones nuevos". Para las personas capaces, el orden de la sociedad ofrece oportunidades de influencia y poder a través de la solución de los problemas de los demás; "para el insatisfecho y descontento, una carrera intelectual es el camino más prometedor tanto para ganar influencia y poder como para contribuir al logro de sus ideales". "Para los de mentalidad más radical, la búsqueda intelectual suele ser más un medio que un fin, un camino, precisamente, hacia esa clase de amplia influencia que ejerce el profesional intelectual (…) El intelectual, por su disposición global, no está interesado en los detalles técnicos o las dificultades de tipo práctico; lo que le atrae es la amplitud de miras, esa falsa comprensión del orden social como un todo que el sistema planificado promete".

La tan comentada naturaleza inhumana del capitalismo, dice Mises[28], "estriba precisamente en que trata a cada uno según su contribución al bienestar de sus semejantes". El que es incapaz de lograrlo trata de hacer culpable al orden social, que premia a estafadores y explotadores en lugar de favorecer a quienes por dignidad no han cometido acciones reprobables, a quienes se han dedicado al estudio o a los intelectuales, que pueden formar parte de los dos primeros grupos. El capitalismo no responde a las expectativas de los trabajadores de oficina que hacen tareas rutinarias pero se creen mejores que los mecánicos que manejan máquinas complicadas, ni a las de quienes renuncian a mejorar continuamente su preparación y eficiencia. Y eso tiene consecuencias, sesgadas por la percepción. De nuevo Mises: "La gente no apoya al socialismo porque sepa que ha de mejorar su condición, ni rechaza el capitalismo porque sepa que le perjudica. Se convierte al socialismo porque quiere creer que con él progresará y odia al capitalismo porque quiere creer que le daña. En verdad, la envidia y la ignorancia ciegan a los más".

La actitud del intelectual que se siente infravalorado es paradójica, como ha mostrado Paul Johnson[29]. "Los intelectuales, que deberían enseñar a hombres y mujeres a confiar en su razón, en general los estimulan a seguir sus emociones; y, en vez de instar a la Humanidad al debate y la reconciliación, demasiado a menudo la impulsan al arbitraje de la fuerza"; por otra parte, "la ingeniería social es creación de intelectuales milenaristas que creen que pueden rehacer el universo con la luz de su sola razón". Cuando son otros los que acometen tal empresa, recurriendo para ello a prácticas totalitarias, propenden a darles su apoyo, al tiempo que se muestran ciegos ante los abusos y las represiones o directamente defienden que se perpetren[30].

Cuando el experto olvida sus herramientas y se convierte en mero intelectual, el impacto puede ser abrumador. Myrdal[31], deslumbrado por el aparente crecimiento de los países del bloque soviético, instó a la planificación centralizada, a la reducción de incentivos al crecimiento por medio de la igualación de rentas, a la reducción de la apertura al exterior, a la homogeneidad de la población y al control estatal sobre la vida de las personas. En aquel entonces (finales de los 60), Malasia, Taiwán y, especialmente, Japón obtenían resultados superiores a los que mostraban los países asiáticos de economía planificada. Con el tiempo se evidenciaría que el crecimiento del bloque soviético se debió más al incremento de los factores de producción que a la eficiencia en el uso de los mismos[32], y que el auge de China y Vietnam se debió en buena medida al relajamiento de los controles burocráticos sobre la actividad productiva.

En las economías planificadas las propuestas de los intelectuales tienen menos de utopía y de ocurrencia súbita que las que se plantean en las economías de mercado[33]; además, aquéllos tienden a pensar en las personas, en lugar de otorgar "cualidades, actitudes, sentimientos y derechos específicamente humanos a cuanta entelequia se preste a ser salvada: la Naturaleza, la Identidad, la Lengua" (J. Font Rosselló[34]).

Predicar con el ejemplo

Suele ser necesario, pero casi nunca es suficiente. Si ni siquiera hay ejemplo, el incentivo que se genera es perverso. Las organizaciones financieras internacionales tienen el mejor conocimiento disponible de la realidad de los países en desarrollo. También tienen preferencias confesadas, y sus empleados, como buenos funcionarios, tratan de ser eficientes y eficaces. Sin embargo, lo que saben está limitado por la escasez y calidad de los datos, así como por su desconocimiento práctico de las pautas de cada país. La siguiente cita, tomada de Baum y Tolbert[35], es elocuente:

The reader will no doubt detect a bias in favour of letting the market place do its job whenever possible. This is undoubtedly true, but this is a preference arrived at through experience rather than ideological preconception. The market has many imperfections, but the invisible hand that Adam Smith observed in operation through the competing forces of the market place will often produce the desired results more effectively than public administrators, however well intentioned. Reasonably efficient and responsible government leadership is critical to successful development, and there are many services that the government alone can provide. But the legitimate demands on the public sector are very large, while the capacity for public management is among the scarcest of development resources. This capacity should, therefore, be devoted to those activities where it is most likely to be efficacious.

Sin embargo, una cosa es lo que se dice y otra lo que se hace. "Naturalmente, Washington no siempre practica lo que predica para los demás", dice Williamson[36]; y añade: "Recomienda al resto del mundo (...) políticas macroeconómicas prudentes, (...) orientación hacia el exterior y (...) capitalismo de libre mercado. Practica esto último con más coherencia (...), pero esto no debería interpretarse como que [las políticas macroeconómicas prudentes y la orientación al exterior] sean menos importantes. La mayor parte del Washington tecnócrata cree que el fracaso a la hora de practicar lo que predica perjudica a Estados Unidos y al mundo".

La diferencia entre lo que se dice y lo que se hace se sustenta en causas externas; en primer lugar, en la imposibilidad de ejercer un control adecuado sobre el cumplimiento de las condiciones exigidas para conceder financiación y en el conocimiento imperfecto de la realidad que se trata de cambiar. Además, los donantes soportan una fuerte presión por parte de los países en dificultades, que conocen perfectamente los incentivos de aquéllos, de modo que pueden llegar a dirigir las negociaciones, especialmente en situaciones críticas, cuando cobran vigor las influencias políticas directas y las campañas de opinión.

En segundo lugar, debe considerarse que la concesión de préstamos reduce los incentivos para la puesta en marcha de ajustes relacionados con el control de la inflación, la reducción del déficit público, el cierre de empresas públicas deficitarias, etcétera.[37] En realidad, ni la ayuda influye en las políticas económicas que siguen los países receptores ni la adopción de políticas correctas se traduce en un incremento de la ayuda.[38] Los países receptores pueden aparentar que hacen ajustes recurriendo a la contabilidad creativa en el sector público o suspendiendo el mantenimiento de obras ya realizadas (con lo que éstas se deterioran con rapidez), pueden prestar recursos a empresas públicas a tipos nominales de interés inferiores a la inflación o con cargo a los fondos de la Seguridad Social, etcétera. Si a esto se añade que la situación de dificultad extrema es la principal baza para la obtención de ayudas, cuanto peor se hagan las cosas más facilidad habrá para obtener nuevos fondos y nuevas condonaciones de deuda, fingiéndose, eso sí, una y otra vez un cambio de actitud.

En tercer lugar, las personas encargadas de los préstamos saben que, si no se gasta el dinero, el presupuesto asignado será inferior en el ejercicio siguiente, lo que reducirá su prestigio y sus posibilidades de promoción. El mismo efecto produce la posibilidad de un impago, pues deteriora la imagen de la agencia financiadora y de los técnicos implicados en el caso, de ahí que se concedan nuevos préstamos para hacer frente a los intereses y a la amortización de los anteriores. Lo expuesto sugiere que habría que vincular la concesión de préstamos a los ajustes ya realizados, y no a promesa alguna. Sin embargo, el temor a los impagos y a las protestas que generaría una actitud de desconfianza impide que se adopten medidas para evitar la reiteración de errores. Tras dos décadas de continua condonación de deuda, las World Debt Tables del Banco Mundial evidencian que el endeudamiento se incrementa, debido a que los nuevos préstamos son de mayor cuantía que los cancelados.

En cuarto lugar, las instituciones financieras internacionales, como cualquier otra institución humana, a pesar del alto grado de calificación de sus técnicos, son susceptibles de cometer errores. Algunos derivan de imposiciones decididas en el plano político, pero otros tienen que ver con un aspecto poco tratado en la literatura del desarrollo. Como ha señalado Olson[39], "las áreas subdesarrolladas son desfavorables para una organización efectiva en gran escala" debido a su escasez de capital, a su bajo nivel tecnológico y al pequeño tamaño de sus mercados (por la baja renta per cápita y por las dificultades de transporte, que además obligan a contar con factores de producción nacionales), pero la mayoría de los países donantes y de los prestamistas internacionales favorecen pautas de desarrollo que son relativamente intensivas en grandes organizaciones, tanto en el sector público como en privado.

Puede añadirse un quinto punto, al que Deepak Lal[40] hace una crítica más profunda. Lal señala que Estados Unidos no aceptó nunca la postura liberal acerca del libre comercio, al que ha visto como un juego de suma cero, postura que ha sido compartida por la Unión Europea frente a terceros. Así, los acuerdos de comercio preferencial han fragmentado el comercio mundial. El FMI se propuso actuar como prestamista internacional en última instancia (pero no lo logró; y aumentó el moral hazard asociado a esas operaciones), en lugar de considerar los mercados internacionales de capital como una extensión de los nacionales. Además, se ha dejado embarcar en políticas discutibles de refuerzo de la sociedad civil. La ONU se ha dejado influir por ONG que propugnan políticas que limitan la libertad de comercio y restringen la actividad económica.

Los perdedores

Aunque el crecimiento y la apertura al exterior benefician a la mayor parte de la población, en algunos lugares algunas actividades pueden verse obligadas –al menos temporalmente– a reducir su dimensión, debido a la superior competitividad de los productos producidos en otros sitios. Lo ocurrido con la agricultura, con la industria manufacturera intensiva en empleo y con algunas actividades extractivas, como la minería del carbón, ha puesto de manifiesto cómo se mantienen posiciones de privilegio en detrimento del consumidor, al que se priva de opciones nuevas. Normalmente se trata de actividades altamente subvencionadas que, aun así, venden sus productos a precios superiores a los del mercado internacional; con esa carestía inflan los costes de otras actividades y provocan una presión fiscal más alta que la que habría sin esas protecciones.

La defensa de la producción subvencionada (especialmente en la agricultura) ha llevado al fracaso de la Ronda de Doha en 2006 y dado motivos para que algunos países en desarrollo mantengan una doble posición: por una parte demandan una total libertad de acceso para sus productos en los países desarrollados; por la otra, fijan altas barreras arancelarias, imponen contingentes a la importación y aplican otras restricciones a los productos de consumo procedentes de otros países (no a los bienes de equipo y a las materias primas). Es decir, hacen lo mismo que los países desarrollados que favorecen la importación de cacao pero gravan la de manufacturas.

Nuevos enemigos del desarrollo

Los mitos de la literatura favorable al intervencionismo para impulsar el desarrollo económico han caído uno tras otro y mostrado su carácter irreal, ya apuntado por Bauer en 1971. La alegada imperiosidad de la ayuda externa pierde razón de ser cuando se comprueba que los países que más han crecido son, precisamente, los menos favorecidos por las agencias financieras internacionales. No sólo no se necesita financiación ajena; es que China financia buena parte del déficit exterior norteamericano y cuenta con un nivel de reservas similar al de Japón. El círculo vicioso de la pobreza se rompe cuando las personas de menos ingresos incrementan su renta y pueden reinvertir sus ingresos, como hacen desde los años 60 los empresarios chinos fuera de la China continental. Las dificultades planteadas por la deuda externa son salvables para los Gobiernos que se involucran en la promoción de la apertura al exterior y el fomento de la inversión, pero insoportables para los que optan por el monopolio del comercio exterior y las restricciones a la actividad económica.

Algunos factores que, supuestamente, ahogan el crecimiento, como la estrechez del mercado exterior, desaparecen cuando el mercado es el mundo. De hecho, hay países, como Luxemburgo, Singapur, Hong Kong, Andorra, San Marino o Mónaco, que tienen un territorio ínfimo, una renta per cápita elevada y un Estado de Derecho encomiable. La ausencia de personal cualificado no es un dato, sino un problema, esto es, algo solucionable, como han demostrado países como China y la India, que de hecho han ido más allá: en China se licencian anualmente 800 ingenieros por cada 100.000 habitantes, y en la India 525; en EEUU, 120; en Francia, 27 (Medef, 2006). Por otra parte, otros factores que supuestamente favorecían el crecimiento, como el haber tenido un imperio colonial, han servido de poco a países como Portugal o España, mientras que otras naciones sin colonias (ni recursos naturales, ni clima favorable), como Suiza o Suecia, han logrado un crecimiento económico más sólido, incluso en períodos cortos, como Finlandia.

La globalización se ha beneficiado del descenso de costes en información, comunicación y transporte, al tiempo que ha reducido la incidencia de factores como la geografía, la temperatura o el régimen de lluvias. Estos y otros aspectos, especialmente de índole histórica e institucional, explican, en palabras de Sowell[41], que sea "virtualmente imposible que diferentes partes del mundo puedan lograr al mismo tiempo un grado de desarrollo igual y, por tanto, un nivel de vida similar". "Sin embargo, la confusión, la incomodidad y la insatisfacción que causa el contemplar grandes diferencias económicas entre las distintas sociedades han generado una demanda de explicaciones, habitualmente, sin una demanda similar de años de estudio de los factores históricos, geográficos y económicos que están detrás de las desigualdades. Por el contrario, ha habido una demanda de explicaciones emocionalmente satisfactorias, especialmente las melodramáticas que llevan aparejada alguna hostilidad ideológica, como las teorías de la explotación. El exceso de población es también una explicación simple, que se suma al melodrama y a las soluciones propuestas por quienes se inclinan al control de las vidas ajenas".

En 1951 Mises[42] dio una serie de conferencias bajo el título "The Free Market and its Enemies: Pseudo-Science, Socialism, and Inflation". Hoy han cambiado las formas, pero las causas persisten. El malestar ante la competencia y la empresa privada, los valores contrarios al logro y al esfuerzo personales, el rechazo de la culpabilidad personal y la imputación de culpas al colectivo, la pretensión de incrementar el poder de los Gobiernos a expensas de la actividad privada, la creencia de que puede cambiarse a las personas a través de una mayor regulación pública y, en definitiva, la desconfianza hacia la libertad son algunos de los aspectos que llevan a pedir que se dé prioridad a las burocracias, más o menos esclarecidas, en detrimento de la voluntad de las personas, manifestada a través del mercado.

Las malas políticas económicas son un peligro adicional. Usualmente conllevan inflación, pero sus repercusiones son más amplias, y pueden llevar a un país de personas cultas y bien dotado de recursos económicos, como Argentina, cuya renta per cápita se contaba entre las tres primeras del mundo a principios del siglo XX, hasta el umbral del subdesarrollo.[43] Los monopolios públicos, tanto en los países desarrollados como en los subdesarrollados, siempre han conspirado contra la competencia y la integración en el comercio internacional.[44]

Sobre el trasfondo expuesto se generan y difunden mitos[45] y bloques de retórica. Entre los mitos se cuenta el de que la globalización ha reducido el poder de los Estados, pero en Bolivia el Gobierno puede expropiar inversiones importantes amparado en su sola voluntad; o el de que las importaciones procedentes de los países pobres representan un dumping "social" o "ambiental", pero los países desarrollados no tenían cuando no lo eran las regulaciones "sociales" y "ambientales" que tienen ahora; el de que la libertad de movimientos de capital desestabiliza las economías, cuando lo cierto es que es la desestabilización lo que de lugar a la especulación, que puede atacar a países como el Reino Unido o Japón –si hay motivos para ello– pero que ni siquiera lo intenta con Suiza. Asimismo, se dice que la globalización ha acentuado la pobreza en el mundo, cuando los países más pobres y poblados han progresado sustancialmente –aun sin salir de la pobreza–, con lo que han elevado la renta mundial y mostrado que la pobreza extrema se mantiene donde no ha habido incorporación al comercio mundial.

Los mitos vienen acompañados de propuestas que los activistas tratan de plasmar en normas legales. Se pretende, por ejemplo, conferir el mismo rango a todas las culturas y costumbres (incluso superponer distintos cuerpos legales en un mismo país), condonar las deudas de los países pobres o poner fin a la condicionalidad de los créditos otorgados por las instituciones financieras internacionales.

La caída del Muro de Berlín y el colapso de las economías soviéticas, así como el éxito obtenido por China y Vietnam con la adopción (incompleta, y con grandes deficiencias en el metamercado) de los mecanismos de mercado, impide el retorno de los planteamientos que abogan por imponer desde arriba determinadas preferencias. Hoy, los enemigos del mercado optan por penetrar en las instituciones y trabajar desde ellas. Ahí están los casos de Venezuela y Bolivia, en que se está utilizando la democracia para alterar desde dentro el Estado de Derecho, o las injerencias en las vidas de las empresas, a las que se trata de imponer la denominada responsabilidad social corporativa (RSC). La RSC considera que la legitimidad de la empresa no proviene de la ley y la prueba cotidiana del mercado, sino de sus memorias de sostenibilidad y sus pagos a la beneficencia. En este punto poco puede añadirse a las obras de David Henderson[46] y Richard Epstein[47]. La confrontación se da en el plano de las ideas y los valores, y la discrepancia se sustenta en un trasfondo ético.

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