Estonia, de la opresión al compromiso con la libertad

Estonia y Finlandia. Apenas se podía encontrar dos países tan parecidos en aquel convulso 1939. Fue el último año de libertad para el primero, liberado dos veces de dos tiranías por dos tiranías en el contexto de la II Guerra Mundial. Cincuenta años después, la revolución cantada liberó del yugo soviético al pueblo estonio, que en agosto de 1991 recuperaba su independencia. Robert Higgs recogía en un sencillo cuadro cuál era la huella del socialismo en Estonia frente a lo que ocurría en Finlandia, que se mantuvo libre todas esas décadas. El ingreso per cápita de Finlandia triplicaba al de Estonia. En ésta morían 19 de cada 1.000 niños; en aquélla, sólo 5. La población finlandesa había superado los 5 millones, mientras que la estonia se mantenía en 1,6. La breve nota de Higgs se llamaba "Resultados de otro experimento de cincuenta años en economía política". El historiador había recogido otros dos, todavía más llamativos: los de las Coreas y las Chinas.

Ahí se podría haber quedado toda mención a Estonia como ejemplo de lo que funciona y lo que no funciona en economía, si no fuese porque, más aún que los otros países escapados de las garras soviéticas tras el fracaso histórico del socialismo, quiso abrazar su recuperada libertad tan fuerte como fuese posible.

Estonia inició, a partir de la llegada de Mart Laar a la presidencia del Gobierno (1992), el programa de reformas más completo y decidido ("radical" lo llaman algunos) de las repúblicas ex soviéticas. Sólo tenía a la Alemania de Erhard como precedente, pero ni siquiera dicho regreso al mercado desde el socialismo fue tan rompedor como el que acometió este pequeño país báltico.

Laar buscó inspiración mucho más cerca en el tiempo: en la Gran Bretaña de Margaret Thatcher, en el intento de la Dama de Hierro de abandonar la deriva socializante que había sumido a su país en un declive económico y social que tenía ya vetas de gran crisis. Para ello contó con la ayuda de Tim Evans y otros devotos de las reformas pro mercado. Algunos de los informes que recibía no ocupaban más de una hoja; y en realidad sobraba espacio, pues por toda prescripción proponían, por ejemplo, eliminar las barreras al comercio internacional. Por entonces, "los reformistas pro mercado –devotos de Friedrich Hayek que colgaban fotos de Margaret Thatcher en sus paredes– parecían crecer como los árboles en Estonia", diría más tarde el Wall Street Journal.

La era de las reformas

Según el propio relato de Laar acerca de cómo introdujo las reformas, era necesario hacer ver a la gente que tenía que hacerse responsable de su propio devenir. "Estonia abolió todas las aduanas a la importación y se convirtió en una gran área de libre comercio". Lo que se pretendía con tal medida era forzar a las empresas a competir con las que llegasen de fuera, con todo su capital y saber hacer. En los entornos competitivos, o te adaptas o desapareces. Asimismo, se eliminaron los subsidios a las compañías: de ahí en adelante, para hacer caja tendrían que ganarse a los clientes, no al político de turno. "Sorprendentemente", dice Laar, muchas eligieron el camino de la competencia.

La apertura al mundo transformó de inmediato a la economía estonia. En 1991 el comercio con Rusia seguía suponiendo el 83% de las transacciones exteriores del país. Al año siguiente, cuando se liberalizó el comercio, dicha cuota se redujo al 35%, y en 2000 se situó por debajo del 10%. Estonia miraba a Occidente, sobre todo al Báltico, escenario de una intensa actividad comercial. La crisis financiera rusa de 1998 apenas afectó a la patria de Laar.

La inversión extranjera no llega a sitio alguno si no se siente medianamente segura. Y, ciertamente, la Estonia anterior a las reformas, con una inflación que superó el 1.000% en 1992, no era un destino apetecible. Como en el caso de la Alemania de 1948, se imponía crear una moneda que fuera lo suficientemente sana. Después de descartar varias opciones, se eligió un currency board por el que se podía cambiar un marco por ocho de las nuevas coronas, un tipo fijo que no podría ser devaluado por el Gobierno. Como en un primer momento el Banco de Estonia no tenía recursos para adquirir reservas, el Estado le cedió una zona de bosque valorada en 150 millones de dólares, a fin de que se hiciera con el oro y las divisas necesarias. El éxito fue inmediato, y a lo largo de 1993 la cantidad de dinero se duplicó, como consecuencia de la llegada acelerada de inversiones extranjeras. Además, se logró controlar la inflación, que pasó de tener cuatro cifras en 1992 a tres en 1993 y dos a partir de 1994.

Un mercado no puede funcionar si los términos de los acuerdos, fundamentalmente los precios, no se fijan en libertad. A finales de 1991 todavía uno de cada diez productos de la cesta de la compra tenía el precio fijado por el Gobierno, y otros tres estaban regulados. El resto se acordaba libremente. Pero a finales de 1992 dejó de haber precios que no fluctuaran al albur de las circunstancias del mercado.

En cuanto a la privatización de las anquilosadas empresas públicas, arrancó poco antes de la llegada de Laar al poder. Durante la primera fase, que se extendió desde enero de 1991 hasta mayo de 1992, se vendieron, sólo a los ciudadanos estonios, participaciones por valor de no más de 50.000 coronas. Muchos de los objetos y empresas devueltos a la sociedad recobraron vida y fueron incardinados en proyectos verdaderamente empresariales. En agosto de 1992 se inició la segunda fase, ya a gran escala; una fase que no sólo permitía sino que, por decirlo así, pedía la entrada de capital foráneo. La mitad de los ingresos iría a un fondo de compensación, y el resto a sufragar los costes de las reformas, surtir al Banco de Estonia –necesitado de reservas con que sostener la moneda– y crear un fondo para las pensiones. Todavía hubo un tercer programa de venta de propiedades públicas: podríamos llamarlo de reprivatización, porque afectaba a bienes confiscados y colectivizados.

El éxito fue rotundo. Los ciudadanos estonios y las empresas extranjeras se hicieron con los despojos del Estado y los convirtieron en valiosos recursos al servicio del mercado. No obstante, y aunque el peso industrial del sector público se redujo mucho en pocos años, todavía quedaban áreas que habrían de ser privatizadas más tarde, como por ejemplo la del ferrocarril, que tendría que esperar al segundo mandato de Laar.

Lo sencillo es bello

Pero volvamos al primer bienio de este destacado político, porque fue entonces cuando arrancó una de las más exitosas reformas estonias: la introducción de un tipo marginal único sobre la renta. En julio de 1992 se sustituyó la fiscalidad progresiva sobre las empresas y el trabajo por unos tipos únicos, fijados respectivamente en el 33 y el 26%. Más tarde, en enero de 1994, ambos quedarían igualados en el fijado para las rentas del trabajo. No son éstos los únicos impuestos que pesan sobre los estonios: ahí están el IVA (18%) y la Seguridad Social (dos tasas, del 20 y el 13%, costeadas por los empleadores); pero la mayor parte de las rentas generadas se pagan una vez cumplimentado un formulario de una sola hoja. (Por cierto, se puso fin a la mayor parte de las deducciones). Ahora, progresar no sale caro, no está penado fiscalmente. Ahora no es necesario contratar a un experto ni dedicar largas horas a cumplir con Hacienda. Todos los trámites se pueden hacer por internet, y en muy poco tiempo. Una vez The Economist recogió estas palabras de un estonio: "He cumplimentado mis impuestos este sábado por la mañana, después de tomar una taza de café. Me llevó un cuarto de hora". Por su parte, las empresas, tanto las nacionales como las extranjeras, saben a qué atenerse cuando van a hacer una inversión, y la factura fiscal no es confiscatoria.

El éxito cosechado por Estonia fue tan llamativo que otras naciones de la Europa del Este siguieron su ejemplo, incluso lo llevaron más allá. Lituania reformó su fiscalidad para introducir un tipo marginal único en 1994. Letonia hizo lo propio en 1995, y Rusia en 2001 (adoptó un tipo del 13%). Serbia, Ucrania, Eslovaquia, Georgia, Rumanía… Macedonia ha sido el último en subirse al carro, con un tipo del 12%. El caso de Eslovaquia es especialmente interesante, porque ha fijado un único tipo (del 19%) a las rentas personales y empresariales y al valor añadido. Fuera del continente, otros países, como Irak, han adoptado también esta fiscalidad sencilla.

Dado que, pese a haber sido pionera, o quizás por ello, pronto se quedó atrás, ya que el resto adoptó tipos más moderados, Estonia se ha visto obligada a reaccionar. Su tipo actual es del 22%, pero tiene previsto reducirlo un punto al año hasta alcanzar, en 2011, el 18%. Por cierto, y a tenor de una reforma introducida en el año 2000, en Estonia sólo se gravan los beneficios empresariales que se distribuyen entre los accionistas, no los que se reinvierten en las compañías.

Evidentemente, el sistema fiscal estonio no es perfecto. La Seguridad Social es muy onerosa, y se mantienen algunas deducciones (por ejemplo, a quienes están pagando una hipoteca). Pero su efecto más pernicioso es uno que muchos toman como una de sus virtudes. Y es que, si bien ha favorecido claramente tanto la inversión extranjera y nacional como el progreso económico, ha engordado las arcas públicas. Desde el año 2000, los ingresos públicos procedentes de las rentas del trabajo se han duplicado, y los extraídos a las empresas se han multiplicado por cuatro. El gasto público es demasiado alto, ronda el 37% del PIB. Paul Vahur, del Estonian Free Society Institute, declaraba recientemente al Wall Street Journal: "Éste es el lado oscuro de este rápido crecimiento económico. En lugar de limitar el tamaño del Estado, el Gobierno tiene más capacidad para gastar más dinero".

Otra reforma notable ha comprometido a la función pública. Considero que son moderados los beneficios que ésta puede proveer a la sociedad, pero es cierto que si es ineficaz y corrupta puede resultar francamente entorpecedora, por lo que su reforma puede surtir un gran efecto. Es el caso de Estonia. Sus responsables no recurrieron a las últimas teorías sobre organización y gestión: simplemente, se procedió a la sustitución de los funcionarios de la era soviética por personas más jóvenes y carentes de los hábitos de arbitrariedad y corrupción de la era socialista. A ello hay que sumar una apuesta por el llamado e-gobierno, en el que todo se gestiona en soporte informático y prácticamente no se utiliza el papel.

La apuesta por la confianza en la sociedad y no en las soluciones políticas se manifiesta no sólo en las medidas que toma el Gobierno; también y especialmente en las que no toma. Ejemplo de ello es el sistema financiero, que se vio comprometido con la crisis bancaria de 1992, durante la que cerraron varios bancos. El Gobierno estonio, a diferencia de los de Letonia y Lituania, dejó que éstos desaparecieran del panorama financiero, para que la crisis barriera con las entidades menos solventes. "Como resultado –pudo leerse en un reportaje del Wall Street Journal–, los bancos del país, en conjunto, son con diferencia los más sanos de la Europa del Este". En este punto merece la pena aludir al Hansabank, que se ha aferrado a los principios más tradicionales del negocio sin que ello le haya impedido convertirse en el primer banco del país y comenzar a expandirse fuera de Estonia.

Y llegó el progreso

Adam Smith planteó en 1776 el problema de economía más relevante para la política: ¿cuál es la causa de la riqueza?, ¿qué camino nos lleva más directamente a ella? La literatura al respecto es inabarcable incluso para los estudiosos más tempranos, longevos y esforzados. Y Mart Laar, un joven profesor de Historia de la Universidad de Tallin, no se contaba entre ellos. Tampoco lo necesitaba. No recurrió a complejos –o sencillos– modelos de desarrollo económico, sino a tres ideas sencillas, a las que se aferró con convencimiento: 1) eliminar todas las barreras al comercio exterior, de forma unilateral y sin concesiones; 2) establecer un sistema impositivo sencillo y moderado; 3) sustituir el intervencionismo por el Estado de Derecho como base legal del libre desarrollo económico.

Ahora es un lugar común hablar del gran éxito cosechado por las reformas estonias, pero los principios fueron duros. Si otorgamos un índice 100 a la renta real creada en el año 1989, la economía estonia se contrajo hasta alcanzar un mínimo de 62 en 1994. Contra lo que pueda pensarse en un primer momento, esta caída en la producción, especialmente notable en el sector industrial, no es prueba de que el mercado puede fallar estrepitosamente, sino, por el contrario, de que estaba haciendo su trabajo. Es característico de la economía socialista que la producción esté disociada de las necesidades de la sociedad, pues en ella brilla por su ausencia la empresarialidad y, al no haber un sistema de precios digno de tal nombre, éstos no reflejan la realidad del mercado. Cuando se desmantela el socialismo hay que hacer lo propio con el sistema productivo por él modelado. Muchas de las actividades antieconómicas que sobrevivían bajo el socialismo tenían que desaparecer. En la medida en que el mercado estaba acercando la estructura productiva a las necesidades de la gente, puede decirse que la economía mejoraba a pasos agigantados, aunque el PIB cayera año tras año.

A partir de 1995 el crecimiento se aceleró: el 62 de 1994 se convirtió, ocho años más tarde, en 140 puntos. Y lo que vendrá: en 2006 la economía creció un 11,1%, y este año superará de nuevo el 10%. La inflación es moderada, y los ingresos brutos crecen igualmente en cifras de dos dígitos. La tasa de desempleo, que en 2001 fue del 12%, era del 6% en 2006. Hoy, Estonia se enfrenta al problema de encontrar trabajadores para los proyectos empresariales que se desarrollan en su territorio.

En 2001 la renta per cápita estonia era de 4.520 dólares; en 2006 ascendía a 12.172. Más allá de las cifras, da una idea del salto del país el hecho de que se haya convertido en la sede, por ejemplo, del centro de desarrollo de una de las empresas punteras del mundo de las telecomunicaciones: Skype.

La UE, un regalo envenenado

Sin embargo, el modelo estonio está en peligro. En realidad, parte de él ha sido desmantelado. No ha vuelto el imperio soviético; es que ha llegado la Unión Europea. Y esta institución, en su momento un ideal liberal de libre circulación de bienes, personas y capitales, se ha convertido en un Megaestado que impone numerosas regulaciones e impuestos.

Los Estados más ricos y poderosos de la UE quieren evitar la competencia en fiscalidad y regulación de las nuevas naciones, y que la vocación global de éstas barrene su modelo proteccionista. "No podemos evitar imponer tarifas aduaneras, porque es una exigencia muy fuerte de la Unión Europea", dijo en 1999 el entonces ministro de Finanzas estonio, Siim Kallas. Lo decía con pena, pues su agrupación, el Partido de la Reforma, se oponía frontalmente a dejar atrás la libertad comercial. Pero los estonios hubieron de adoptar más de 10.000 tasas aduaneras para poder entrar en el club europeo, así como ciertas regulaciones medioambientales. Hay empresas que han tenido que cerrar o irse porque, por ejemplo, los aranceles impuestos al azúcar impedían que sus negocios fuesen rentables.

Por lo que se refiere a los impuestos, el comisario del ramo dijo el pasado 2 de mayo que en la primera mitad de 2008 estaría lista una propuesta para armonizar la base fiscal de las empresas, un proyecto que echará a andar en 2010. Este proceso se llevará tan lejos como quieran llevarlo los países con mayor presión tributaria, como Francia y Alemania, que no quieren tener que competir con las nuevas democracias por el favor de los inversores y prefieren hurtar a aquéllas su derecho a elegir sus propias políticas. Estonia mantiene el sueño europeo, el de formar parte de un club de naciones libres y democráticas que le permitirá dar la espalda políticamente a Rusia. Pero para hacerlo ha tenido que llegar a un compromiso con su propio modelo de desarrollo.

Rose y Milton Friedman acompañaron su célebre Libertad de elegir con un breve volumen titulado La tiranía del statu quo, en el que describían cómo los impulsos reformistas quedaban trabados por la espesa influencia de los intereses creados. No sabemos si Mart Laar leyó esas páginas, pero lo cierto es que supo aprovechar el hecho de que Estonia estaba dispuesta a reencontrarse a sí misma en libertad, y que la ruptura con lo anterior era a la vez una necesidad y un motivo de prestigio, para acelerar las reformas, de tal manera que los grupos de interés no tuvieron tiempo de organizarse para entorpecerlas.

Hay una ley no escrita del desarrollo económico, y es que a medida que éste es mayor, el Estado puede ir dando pasos adelante sin que su efecto sobre el bienestar sea apreciable. Finalmente acaba por ahogarlo, pero entre tanto se aprovecha, él también, de la renovada capacidad de la sociedad para crecer. En el caso de Estonia, el referido proceso se ha combinado con el ingreso en la UE, que pretende reducir la competencia con los países de la Europa del Este tanto como le sea posible.

Con todo, en Estonia se ha vuelto a demostrar que la libertad funciona, y el modelo de desarrollo de la patria de Mart Laar quedará siempre como uno de los más exitosos del nuevo siglo.