Argentina: la responsabilidad de Domingo Cavallo

1. El currency board

Cuando se discutía sobre la conveniencia de la unión monetaria para Europa, una frase repetida con frecuencia -dicen que pronunciada por primera vez por Otto Lambsdorf- era que la moneda única podía ser "mala economía, pero buena política". Argentina ingresó, hace ahora diez años, en la moneda única norteamericana, el dólar, en un alarde de mala economía y peor política.

Para empezar, los condicionantes políticos eran -y son- tan fuertes que el ingreso fue parcial, pues se creó un "currency board", una caja de cambio, para asegurar el tipo de cambio -fijado irrevocablemente- de un peso por un dólar, al tiempo que se garantizaba lo que, teóricamente, se pretendía evitar, la existencia del peso argentino, lo que incentivó, desde el primer momento, la aparición de un diferencial de tipos de interés entre el peso y el dólar. La economía argentina se embarcaba en el intento de crecer con el tipo de cambio del dólar y con tipos de interés internos que dependen de la marcha de la política y la economía argentina y del mundo, en lugar de depender, como en Estados Unidos, de la salud de su propia economía. Durante los primeros años, en los que se conservaba la competitividad ganada con la devaluación que siguió a la hiperinflación y al posterior ajuste del nuevo peso argentino con el dólar americano, la economía creció y se asentó la esperanza de que el experimento del currency board había sido un éxito. Y en una etapa posterior de mayor dificultad, los tipos de interés, aunque más elevados que los del dólar en Estados Unidos, eran altos pero soportables. Sin embargo, en épocas turbulentas -por razones internas o externas- los tipos de interés subían, como ahora, hasta el 17% para el Estado y en torno al 20% para las empresas y los particulares y el peso de la deuda, cada vez mayor, comenzó a dejarse sentir en el gasto público.

Es verdad, y eso da una apariencia de realismo a la política del tipo de cambio fijo, que en una economía globalizada es muy difícil mantener monedas nacionales, y sobre todo tener políticas monetarias y fiscales propias. Esto es más evidente en el caso de economías pequeñas, cercanas a las metrópolis, con un mal historial de inflación y de respeto a la propiedad privada, pero de ahí a creer que es posible funcionar con el dólar como moneda, tipos de interés entre el 15% y el 20%, inflación cero, un paro del 17%, una deuda exterior -que es en gran parte deuda pública- de 124.000 millones de dólares, un déficit por cuenta corriente del 2% y un déficit fiscal cercano al 3% del PIB, hay un gran trecho.

El especulador Cavallo -un ejemplo de economista financiero, alejado de la realidad (porque, para muchos de ellos, la única realidad es la financiera, más rápidamente maleable que el resto de la economía productiva)- consiguió la aprobación de la "convertibilidad", como se llama a la paridad fija en Argentina, en un momento en el que la población argentina estaba desesperada por la hiperinflación (habría otros medios para terminar con la hiperinflación); su racionalización posterior fue que ningún país en vías de desarrollo podía permitirse tener una política monetaria propia, pues su inmadurez política se traducía en que los gobernantes financiaban con emisiones masivas de dinero cualquier gasto público, lo que reducía el valor de ese dinero, desincentivaba el ahorro y la inversión y que, por tanto, esa era una prerrogativa -la de creación de dinero- a la que había que renunciar, pues el resultado final era la destrucción de la propiedad privada y la imposibilidad de realizar transacciones económicas, hasta el punto de que no había más remedio que volver a utilizar el trueque.

Domingo Cavallo mantuvo el peso, en lugar de eliminarlo y adoptar directamente la moneda norteamericana como unidad monetaria, por consideraciones no sólo políticas sino económicas, al pensar que el Estado argentino no debía renunciar a los ingresos fiscales que significaba el segnoriage, es decir, los ingresos fiscales que se generaban como diferencia entre el coste material de emitir moneda y billetes y su valor nominal.

2. El ejercicio de los otros poderes públicos

Aparentemente no pensó en que los tipos de interés internos, en dólares o pesos, pudieran subir hasta el 20%. Cavallo, como monetarista que era, nunca consideró otros aspectos, implícitos en su planteamiento, reduccionista y monetarista, de que los Estados en vías de desarrollo no podían tener política monetaria. Porque, si la irresponsabilidad política permite manipular la moneda, también permite hacer lo mismo con el gasto público, los impuestos y las privatizaciones; porque la soberanía política permite establecer relaciones de clientela al margen de la competencia, porque permite -incluso con equilibrio fiscal- ir acumulando deuda pública interna y externa. Pero, en la concepción monetarista de un ex-gobernador de un banco emisor, lo único que afectaba a la economía era -aparentemente- la política monetaria.

Si Cavallo hubiera pensado un poco más, habría llegado a la conclusión de que era necesario -en su planteamiento- renunciar a utilizar muchos de los otros poderes que tienen los Estados, porque las decisiones políticas de cualquier gobierno -pero más de los que no tienen tradiciones democráticas- son imprevisibles y podían afectar a los equilibrios económicos, internos y externos. Pero incluso renunciando al ejercicio de casi todo el poder, siempre existirá riesgo e incertidumbre en la acción política, pues esa es la condición humana. La conclusión lógica de su planteamiento es que los Estados en vías de desarrollo no pueden -¿no deben?- existir y que deben integrarse, como provincias o colonias, en las naciones líderes, como Estados Unidos, o los países europeos.

3. Las instituciones

El "plan Bonex", la implantación de la convertibilidad irrevocable, fue una arriesgadísima apuesta de la que Argentina, si se recupera, quedará permanentemente afectada. La parte academicista y profesoral del plan es idéntica a la de la política económica a la que Solchaga sometió a los españoles desde el 87 hasta el 93. La tesis de Solchaga, como la de Cavallo, era que él cumplía con su responsabilidad fijando irrevocablemente el tipo de cambio, y que las instituciones políticas, económicas y sociales, los empresarios, el gobierno y los sindicatos tenían que adaptarse a esa realidad, modificando su comportamiento. Si no lo hacían y la economía se estrellaba, no era su responsabilidad, pues él ya había advertido de las condiciones necesarias para que funcionara.

El plan Solchaga estuvo a punto de destruir la economía española, pero, afortunadamente, el tipo de cambio de la peseta no se mantuvo, sino que fue devaluado cuatro veces por el mercado -"los especuladores", según Felipe González- permitiendo, posteriormente, un imprescindible reajuste del gasto y de los comportamientos sociales, políticos y económicos, que comenzó durante el último gobierno del PSOE, pero que llevó a cabo el primer gobierno del PP.

El problema de los que no han asimilado las lecciones históricas -como, en mi opinión, Cavallo- es creer que las instituciones se acomodan a lo que dictan los boletines oficiales del Estado, en lugar de ser relaciones complejas de imprevisible -pero lenta, en cualquier caso- evolución. Cuando se hablaba -y todavía se hace- de "convertibilidad" del peso y el dólar, la cantinela que se oye al fondo, recitada por un coro de bienpensantes, era que "como la ortodoxia financiera que implica la convertibilidad es buena en sí, es imposible que su aplicación pueda causar ningún problema a la economía argentina" y que, además, "como la economía argentina es relativamente cerrada y sus relaciones comerciales con Brasil -su primer socio comercial- no son excesivamente significativas en términos de PIB, la continua revaluación de la moneda nacional que representa el mantenimiento del tipo de cambio no significa un obstáculo excesivo al crecimiento". Bastaría -dicen, como si ello fuera suficiente, al margen de su dificultad- con rebajar nominalmente precios y salarios para restablecer los equilibrios.

Ello implica no darse cuenta de que, en cualquier economía, pero más en una en la que el tipo de cambio es el del dólar, no es posible que ninguna empresa mantenga su competitividad con tipos de interés del 20% o, en todo caso, mucho más altos que los de las principales economías, competidoras o no. En economías con estos costes de endeudamiento, los empresarios no invertirán ni renovarán; además, de una u otra forma, todos los ciudadanos sacarán del país toda la liquidez en dólares de la que tomen posesión -no tan sólo los beneficios empresariales- y la colocarán, como ahorro financiero o inversión, en otros países.

Y si, además, la clase política del país en cuestión -Argentina en nuestro caso- quiere comprar la aprobación de los votantes con menos impuestos, más gasto público, más derechos sociales, más exenciones y, simultáneamente, con acuerdos con los principales monopolios o -en el caso opuesto- con un intervencionismo reductor del beneficio, incompatible con la actividad normal de las empresas más importantes, ocurrirá que, aunque esté cerca del equilibrio fiscal, la deuda pública seguirá incrementándose y las expectativas de todos los agentes sociales se reducirán hasta que, inevitablemente, desaparezcan los dólares de la circulación; lo que reducirá la base monetaria, contraerá la actividad y hará inevitable la suspensión de pagos.

4. El préstamo del FMI de 2001

El actual esquema de funcionamiento de la economía argentina hace muy difícil la recuperación. El préstamo del FMI de 40.000 millones de dólares se concedió tanto para dar tiempo a las reformas como para evitar el contagio al resto de países de la zona, ya afectados por los descalabros de Perú, Ecuador, Venezuela y Colombia, y no tanto porque el futuro estuviera despejado.

Ni estoy defendiendo ni creo en las devaluaciones competitivas. Lo que sí creo es que la devaluación permite volver a restablecer los equilibrios económicos cuando han sido rotos, precisamente, por un exceso de gasto público, de déficit, de crecimiento salarial o de abuso de posiciones de monopolio. Las devaluaciones permiten volver a empezar, dan una nueva oportunidad a los países que se han empobrecido como consecuencia de los abusos de sus gobernantes. Creer, como lo ha hecho Cavallo, y lo hizo Solchaga en su día, que anunciar las reglas de juego de la economía de competencia perfecta es suficiente para alterar el funcionamiento de las instituciones es un imperdonable pecado doctrinario. En su contexto histórico es un experimento similar al que durante doscientos años han hecho los países latinoamericanos, que creían que para que funcionaran las instituciones políticas era suficiente con copiar el texto de la Constitución americana o de la francesa de turno, sin aceptar que ésta era una consecuencia de la aceptación social de unas instituciones previas, como la propiedad privada y la separación estricta de poderes.

El préstamo del FMI no ha logrado disipar las dudas sobre el sistema monetario argentino y cada vez que ha habido -posteriormente- un problema internacional, como la flotación de la moneda turca, o cuando la economía estadounidense ha dado muestras de debilidad, o Japón ha confirmado su incierta situación económica, el crédito argentino se ha resentido.

La falta de competitividad de la economía argentina, entre tanto, se ha agudizado porque ha seguido aumentando el gasto público, en particular las transferencias sociales, el gasto provincial y el peso de los intereses, lo que, junto al mantenimiento de una legislación sobre relaciones laborales al estilo español y de un Estado de las Autonomías también similar al nuestro, se ha traducido en una pérdida de vigor interno primero y en el estancamiento económico desde hace 32 meses.

El tipo de cambio fijo actúa como desencadenante de un círculo vicioso: los altos tipos de interés que provoca afectan a la actividad, reducen la inversión y aumentan el gasto y el déficit público. Y cada vez que el gobierno intenta eliminar el déficit subiendo los impuestos, vuelve a reducirse el crecimiento y potenciarse la economía sumergida.

5. El nombramiento de Domingo Cavallo

La última carta del presidente De la Rúa, arriesgada y falta de convicción, ha sido el nombramiento de Cavallo, una persona que es respetada profesionalmente por haber terminado con la hiperinflación, olvidando que es el principal responsable del estancamiento económico.

Como era de esperar, Cavallo no se ha atrevido a proponer la devaluación del peso, a pesar de que desde hace dos años afirmaba que ahora era necesaria. Su proyecto -"el plan de competitividad"- vuelve a ser el mismo de López Murphy: aumentar la recaudación y conseguir una delegación extraordinaria de poderes del Parlamento para modificar la legislación administrativa, laboral, fiscal y empresarial. Los otros cambios significativos son un aumento de las tarifas arancelarias a los países de Mercosur del 16 al 35%, un impuesto del 0,6% a las transacciones financieras con el que se pretende recaudar 6.000 millones de dólares y la prohibición de pagar en metálico por encima de los mil dólares, para intentar reducir la economía sumergida.

De hecho, su plan significa un aumento -que él supone temporal- del endeudamiento exterior para, una vez conseguida la recuperación económica, recobrar, vía mayor recaudación fiscal, el equilibrio y después lograr la disminución de la deuda. La sorpresa que ha provocado el nombramiento de Cavallo ha sido seguida de la esperanza en que las medidas de ajuste y los cambios legislativos que propone tengan éxito. No tiene mucho tiempo; a lo sumo unos cuantos meses. Y el baremo que se va a utilizar es el del tamaño del déficit fiscal, que, a su vez, dependerá de que la economía recupere el crecimiento; lo que sólo ocurrirá si los argentinos, ciudadanos y empresarios, se convencen de que el plan significará menores tipos de interés.

6. Las consecuencias de una posible devaluación

En mi opinión -ojalá que equivocada-, Argentina no tiene más remedio que devaluar, permitiendo la libre fluctuación de su moneda y afrontar las consecuencias de la crisis larvada que padece. Las consecuencias serán duras y complicadas, porque la mayoría de los créditos internacionales, y de los internos, se han hecho en dólares, con lo que los nominales, en pesos, de los grandes y pequeños deudores crecerán espectacularmente -en la misma proporción en que se devalúe. El siguiente paso será la suspensión de pagos a nivel internacional, porque el aumento de los principales de las deudas hará imposible su repago en los plazo previstos, por lo que serán obligados acuerdos institucionales, y en el seno del Club de París, para reestructurar la deuda pública y bancaria y hacer, en su caso, una quita. A nivel interno se sucederán las suspensiones de pagos de las empresas y de muchos particulares, endeudados en dólares. Cada empresa y cada particular tendrá que negociar su situación.

Al final del proceso, se verán afectados los bancos, pues su cartera crediticia interna sufrirá indefectiblemente. Y una crisis bancaria es siempre la más grave de las situaciones. Sus efectos se dejarán sentir en Latinoamérica, en Japón, en otros países emergentes y, por supuesto, en España. El resto de las empresas, en particular el de aquellas que operan en la economía real y no están excesivamente endeudadas, como Telefónica, Repsol-YPF o Endesa, no deberían sufrir demasiado y lo que pueden perder en capitalización en dólares podrían ganarlo en ingresos por mayor actividad, si la economía se recupera con rapidez.

Naturalmente, lo más sencillo es el acto de devaluar. Lo auténticamente complicado es tomar las medidas de acompañamiento para evitar que la devaluación se transforme en inflación y en una nueva devaluación. Sin embargo, la situación en Argentina es tan extrema que es difícil imaginar, después de la devaluación, una política monetaria más estricta que la actual, que sería el primer condicionamiento para que la devaluación tuviera éxito. El resto de las condiciones tiene que ver con la presión fiscal, el déficit público y las medidas de liberalización de todos los mercados; en definitiva, con la adopción de decisiones políticas tan difíciles de adoptar ahora como en el pasado inmediato.

No es cierto que las devaluaciones efectuadas cumpliendo todos los requisitos teóricos no funcionen. Los ejemplos más llamativos de los últimos años han sido los casos de España en el período 92-95 y el de Brasil en el año 98. La economía española se ha recuperado, tras cuatro devaluaciones y tras soportar un 25% de desempleo, sobre la base de una política monetaria estricta y una decidida política de privatizaciones y liberalizaciones y de descenso del gasto público. La brasileña mantiene un buen ritmo de crecimiento, mientras lucha con el gasto, el déficit público y la inflación, que descienden, aunque a un ritmo menor del acordado con el FMI.

La economía española no debe perder de vista la secuencia de hechos que sacuden a Argentina, porque la entrada en la moneda única europea reproduce, aunque en otras condiciones -con equilibrio fiscal, descenso del gasto público, comercio concentrado en la zona euro, privatizaciones y liberalizaciones- el esquema argentino de primero fijar el tipo de cambio y después ajustar las otras variables.